E090115
Laatste revisie: 07-06-2011

E090115 - Richtlijn minimumnormen opvang asielzoekers



Dit voorstel past in de voornemens van Tampere en vult andere ontwerprichtlijnen en verordeningen aan (welke lidstaat verantwoordelijk, eerlijke procedures, of elkaar afgestemde regels voor toekenning van de vluchtlingenstatus).

Op termijn moet er een gemeenschappelijke asielprocedure en een uniforme vluchtelingenstatus komen. Deze ontwerprichtlijn richt zich op de opvang van asielzoekers en heeft ten doel minimumnormen vast te stellen die normaliter voldoende zijn om een menswaardige levenstandaard te genieten. Er worden groepen met bijzondere behoeften beschreven (bijv. minderjarigen). Door grotere gelijkstelling minder secundaire migratiestromen.


Stand van zaken

Behandelfase Eerste Kamer: implementatietraject gestart.

Nationaal

Implementatie heeft plaatsgevonden middels een ministeriële regeling onder de Vreemdelingenwet. Deze is gepubliceerd in Staatscourant 2005, nr. 24 (d.d. 3.2.2005).

Europees

Richtlijn 2003/9/EGPDF-document is gepubliceerd in Pb EU L 31 van 6 februari 2003.


Kerngegevens

document Europese Commissie

COM(2001)181PDF-document, d.d. 3 april 2001

commissie Eerste Kamer

beleidsterreinen

verwante dossiers


Implementatie

De implementatiedatum voor richtlijn 2003/9/EGPDF-document is 6 februari 2005. Implementatie heeft plaatsgevonden middels een ministeriële regeling onder de Vreemdelingenwet. Deze is gepubliceerd in Staatscourant 2005, nr. 24 (d.d. 3.2.2005).

Bron: Kwartaaloverzicht omzetting EG-richtlijnen, stand per 31 maart 2005


Behandeling Eerste Kamer

Op 21 januari 2003 werd ingestemd met 15398/02, aangezien de amendementen (14658/02 add1) reeds zes weken openbaar waren.

Op 17 december 2002 werd instemming onthouden bij 14658/02 wegens de motie Jurgens.

Op 26 november 2002 werd instemming bevestigd.

Op 8 oktober 2002 werd ingestemd met raadsdocument 9098/02. Mochten de onderhandelingen tot verdere tekstaanpassingen leiden dan moet dit weer voorgelegd worden.

Op 11 juni 2002 werd ingestemd met deze ontwerprichtlijn, zoals vervat in document 8351/02.

Op 23 april 2002 is t.a.v. dit agendapunt aangegeven dat het parlement de definitieve tekst wilde afwachten alvorens instemming te verlenen.

  • plenair vastgesteld Eerste Kamer - besluit d.d. 21.01.03
    21 januari 2003
  • Eerste Kamer - 13, p. 405
    17 december 2002
  • p. 239 Eerste Kamer - 8, p. 239-248
    26 november 2002
  • Eerste Kamer - 3, p. 39
    8 oktober 2002
  • p. 1516 Eerste Kamer - 31, 1488-1519
    11 juni 2002
  • p. 1339 Eerste Kamer - 26, 1322-1363
    23 april 2002

Behandeling Tweede Kamer

Op 18 december 2002 werd ingestemd.

Tijdens het AO op 26 november 2002 werd ingestemd met deze ontwerprichtlijn.

De TK heeft (i.v.m. overlijden prins Claus werd AO met de bewindslieden op 10 oktober 2002 geschrapt) op alle ontwerpbesluiten die het Koninkrijk beogen te binden een parlementair voorbehoud gemaakt.

Op 12 juni 2002 werd ingestemd met deze ontwerprichtlijn.

Tijdens AO op 23 april 2002 over de JBZ-Raad gaf minister Korthals aan (motie 661 was aanvaard) dat Nederland de pogingen zal staken om in artikel 16 de mogelijkheid op te nemen om Dublin-claimanten uit te sluiten van de voorzieningen.

Tijdens AO op 26 maart 2002 over vluchtelingenbeleid werd een motie ingebracht waarin de Nederlandse regering werd opgeroepen de pogingen te staken om de mogelijkheid in de richtlijn op te nemen om Dublin-claimanten uit te sluiten van de voorzieningen (19637, 661). In dit AO hield de staatssecretaris nog vast aan de onderhandelingsinzet. Verder gaf de staatssecretaris aan dat m.h.o.o. de motie over het stuiten van de Ac-procedure gedacht wordt aan een ander opvangregime. De aanbevelingen van de Nationale ombudsman zijn al gerealiseerd.

Op verzoek van de vc Justitie en BZK heeft de staatssecretaris van Justitie op 4 december 2001 het regeringsstandpunt m.b.t. deze richtlijn nader uiteengezet. Ze herhaalt dat Nederland positief staat tegenover het voorstel dat beoogt het verschil in het niveau van voorzieningen voor asielzoekers te verkleinen en zo secundaire migratiestromen te beperkten. Nederland is voorstander van een evenwichtige verdeling van asielzoekers over de lidstaten. De onderhandelingen verkeren nog in een beginstadium.

  • Voor Nederland is een belangrijk aandachtspunt de reikwijdte van de richtlijn. Nederland wil ook de subsidiair beschermden onder de werking van de ze ontwerprichtlijn brengen. Subsidiaire bescherming is de afgelopen jaren in belang toegenomen.
  • Verder wil Nederland dat er een mogelijkheid wordt gecreëerd om onderscheid te maken tussen verschillende procedures, de normale en de versneld qua niveau van voorzieningen dat daaraan wordt gekoppeld.
  • Verder is de Nederlandse regering voorstander van het minimaliseren van de verschillen tussen de lidstaten qua voorzieningenniveau. NL steunt de EC vooral m.b.t. de bepalingen over de toegang tot de arbeidsmarkt.


Standpunt Nederlandse regering

De Nederlandse regering beoordeelt het voorstel positief, inhoudelijke en qua subsidiariteit, proportionaliteit en deregulering. Het Nederlandse belang is gelegen in de verwachting dat de richtlijn mede zal bijdragen aan een vermindering van de relatieve verschillen tussen aantallen asielzoekers in de lidstaten.

De richtlijn beoogt secundaire asielstromen te voorkomen door het creëren van een eenduidiger rechtspositie van asielzoekers in de lidstaten. Er worden geen implementatieproblemen verwacht.

  • bnc-fiche Ministerie van Buitenlandse Zaken - 22.112, 202 fiche 1
    3 juli 2001

Openbaarheid i.v.m. motie Jurgens

Raadsdocument 14658/02: zeswekentermijn verstrijkt op 9 januari 2003.

Raadsdocument 14658/02 add 1: zes wekentermijn verstrijkt op 19 januari 2003.

Raadsdocument 15398/02 (versie juristen/linguisten): zeswekentermijn verstrijkt op 28 januari 2003.


Samenvatting voorstel Europese Commissie

Tijdens de JBZ-Raad van 29 mei 2001 werd dit voorstelPDF-document door de EC gepresenteerd. Het past in de voornemens van Tampere en vult andere ontwerprichtlijnen en verordeningen aan (welke lidstaat verantwoordelijk, eerlijke procedures, of elkaar afgestemde regels voor toekenning van de vluchtlingenstatus).

Op termijn moet er een gemeenschappelijke asielprocedure en een uniforme vluchtelingenstatus komen. Deze ontwerprichtlijn richt zich op de opvang van asielzoekers en heeft ten doel minimumnormen vast te stellen die normaliter voldoende zijn om een menswaardige levenstandaard te genieten. Er worden groepen met bijzondere behoeften beschreven (bijv. minderjarigen). Door grotere gelijkstelling minder secundaire migratiestromen.

(a) algemene bepalingen, definities ('Genève', asielverzoek, asielzoeker, gezinsleden, vergezellende gezinsleden, vluchteling, vluchtelingenstatus, normale procedure, versnelde procedure, ontvankelijkheidsprocedure en beroepsprocedure, alleenstaande minderjarige, opvangvoorzieningen, materiële opvangvoorzieningen, bewaring, opvangcentrum, bewaringscentrum), EU-burgers kunnen geen asiel vragen, alleen derdelanders en staatlozen, niet-gehuwden worden alleen in de lidstaten waar zij voor de wet gelijk zijn gesteld aan gehuwden gelijk behandeld (facultatieve bepaling), bepaling m.b.t. de werkingssfeer met een facultatieve mogelijkheid voor lidstaten om de richtlijn van toepassing te verklaren op andere categorieën personen (bijv. subsidiair beschermden), de richtlijn is niet van toepassing op asielverzoeken die bij diplomatieke posten in het buitenland worden ingediend, gunstiger bepalingen blijven toegestaan;

(b) regels m.b.t. opvangvoorzieningen voor alle stadia en alle soorten procedures (bijv. schriftelijke/ begrijpelijke voorlichting over rechten en plichten en over (rechts-)bijstands-mogelijkheden, taalcursussen of terugkeerprojecten), verstrekking statusdocument (eventueel met vermelding van recht op toegang tot medische zorg of arbeid), bewegingsvrijheid (zo min mogelijk beperkingen c.q. bewaring, individuele bewegingsvrijheid voor vergezellende gezinsleden, beroepsmogelijkheid (met kosteloze rechtsbijstand) tegen beperking bewegingsvrijheid tot een deel van het nationale grondgebied), huisvesting rekening houdend met de eenheid van het gezin, toegang tot gezondheidszorg (medische en psychologische), medische onderzoek waarbij de menselijke waardigheid wordt geëerbiedigd, onderwijs aanbieden aan minderjarigen (binnen 65 dagen na binnenkomst, zolang een eventueel uitzettingsbevel niet geëffectueerd kan worden, indien nodig met aanvullend taalcursussen), toegang tot arbeid of beroepsonderwijs (maximaal de eerste zes maanden geen toegang, daarna onder voorwaarden);

(c) regels m.b.t. bepaalde opvangvoorzieningen: materiële opvangvoorzieningen (in natura of in de vorm van uitkeringen of tegoedbonnen die een levensstandaard bieden "die hoog genoeg is voor de gezondheid en het welzijn van de asielzoekers en hun vergezellende gezinsleden", rekening houdend met de lengte van de procedure en eventuele personen met bijzondere behoeften), drie maanden na de toelating tot de arbeidsmarkt kunnen er beperkingen worden gesteld, wel voedsel en toegang tot sociale basisvoorzieningen garanderend voor hen die financiëel afhankelijk zijn, huisvesting (in opvangcentra, bij particulieren of d.m.v. uitkering/tegoedbonnen) bij aangeboden huisvesting: bescherming privacy/gezinsleven bieden, communicatie met familie, UNHCR en NGO's mogelijk maken, bescherming tegen seksuele geweldpleging in centra, minderjarigen moeten bij een volwassen familielid geplaatst worden, overplaatsing alleen in belang onderzoek of veiligheid, facultatief - bewonersraad in de centra, toegang voor raadsleden en vertegenwoordigers van UNHCR en NGO's m.u.v. veiligheidsmaatregelen). Asielzoekers mogen geen armoede lijden, maar hun uitkering kan beperkt worden (maximaal 50% aftrek) wanneer zij bij familieverblijven of (100%) in bewaring zijn gesteld. Er moet een onafhankelijke klachtinstantie zijn. Van asielzoekers die het zich kunnen veroorloven kan een (beperkte of volledige) bijdrage in de kosten van de opvangvoorzieningen verlangd worden, met beroepsmogelijkheid en kosteloze rechtsbijstand), gezondheidszorg (gedurende deheleprocedure toegang tot eerstelijnszorg, psychische zorg en medische handelingen die geen uitstel dulden bieden, tot er een (definitieve) negatieve beslissing is. Met bijzondere aandacht voor minderjarigen, zwangeren, geesteszieken, gehandicapten of slachtoffers van seksueel geweld, eventueel mag een (volledige) bijdragen in kosten verlangd worden met beroepsmogelijkheden en kosteloze rechtsbijstand), tijdens andere procedures (maximaal 65 dagen) moet de overheid de toegang tot spoedeisende medische zorg bieden, de overheid stelt vast onder welke voorwaarden zorg wordt geboden om verergering van klachten te voorkomen;

(d) regels m.b.t. beperking of intrekking voorzieningen en beroepsmogelijkheden, beperking opvang is toegestaan indien de asielzoeker zonder reden 30 dagen is verdwenen, het asielverzoek is ingetrokken, financiële middelen verborgen werden gehouden, bedreiging nationale veiligheid, vermoeden van oorlogsmisdrijf/misdaad tegen de menselijkheid, beperking materiële voorzieningen is toegestaan bij gewelddadig gedrag door asielzoeker of vergezellend gezinslid, bij het negeren van verblijf op een vastgestelde plaats, bij het onttrekken van hun minderjarige kinderen aan het onderwijs. Beslissingen steeds o.g.v. persoonlijk gedrag met inachtneming van evenredigheidsbeginsel, individueel, objectief en onpartijdig met beroepsmogelijkheid en indien nodig kosteloze rechtsbijstand. Medische spoedbehandelingen kunnen niet beperkt worden

(e) personen met bijzondere behoeften: algemeen - minderjarigen, alleenstaande minderjarigen, zwangere vrouwen, ouderen, gehandicapten, alleenstaande vrouwen, alleenstaande ouders slachtoffers van seksueel geweld indien na een individuele beoordeling hun bijzondere behoeften zijn gebleken wordt passende zorg en opvang geboden, AMA's dienen een voogd te krijgen;

(f) regels m.b.t. tenuitvoerlegging: lidstaten wijzen nationale contactpunten aan om EU-samenwerking tot stand te brengen, lidstaten geven de EC gedetaileerde cijfers en info m.b.t. mensen in de opvang, lidstaten zorgen voor coördinatie tussen autoriteiten en NGO's, lidstaten treffen maatregelen om harmonieuze relaties tussen plaatselijke gemeenschappen en opvangcentra te bevorderen en discriminatie te voorkomen c.q. bestrijden, landelijk moeten er vergelijkbare normen zijn voor de verschillende centra, adequate opleidingen voor het personeel, goede inspectie, non-discriminatiebepaling, verslagplicht, sancties, implementatie uiterlijk 31 december 2002. Een op te richten contactcomité zal de omzetting vergemakkelijken door regelmatig overleg te plegen over alle praktische problemen i.v.m. de toepassing van de richtlijn.

De ontwerprichtlijn wordt gebaseerd op art. 63 in titel IV van het EG-verdrag dat niet van toepassing is op het VK, Ierland en Denemarken.


Behandeling Raad

De regering achtte het onwenselijk dat werd teruggekomen op een bereikt politiek akkoord, doch heeft uiteindelijk ingestemd met wijziging van de artikelen 11 en 16.

Tijdens de JBZ-Raad van 25 en 26 april 2002 werd een politiek akkoord bereikt.

Uit de tekst van artikel 16 blijkt dat de zin gehandhaafd is die het mogelijk maakt mensen uit te sluiten van opvangvoorzieningen die al eerder een asielverzoek had ingediend in hetzelfde land.

Nederland heeft gevolg gevend aan de motie Albayrak c.s. niet langer vastgehouden aan de wens Dublin-claimanten uit te sluiten van de voorzieningen. Wel wordt er een verklaring opgenomen van Nederland dat Nederland hoopt dat het komende voorzitterschap prioriteit zal geven aan het afronden van onderhandelingen over de ontwerp"Dublin"verordening (zie 2.1.7), en dat Nederland het substantieel verkorten van procedures daarbij van groot belang acht.

Nederland heeft het voorbehoud opgegeven bij een compromistekst in art. 7, waarin tegemoet werd gekomen aan een lidstaat die asielzoekers bewegingsvrijheid toekent in een beperkt gebied van het nationale territorium.

Op dit moment worden subsidiair beschermden niet onder de werking van deze richtlijn gebracht. Wel wordt een raadverklaring opgenomen die behelst dat deze richtlijn waar nodig aangepast zal worden na vaststelling van de ontwerprichtlijn over minimumnormen asielprocedures (zie 2.1.5)en de ontwerprichtlijn over de minimumnormen bij erkenning van personen als vluchteling of subsidiair beschermde (zie 2.1.9).

In de databank EUR-Lex wordt de laatste stand van zaken in de Europese behandeling van het voorstel weergegeven.


Behandeling Europees Parlement

Op 5 februari 2009 heeft het Europees Parlement (EP) een resolutie aangenomen over de uitvoering van de onderhavige richtlijn. Het EP maakt zich met name zorgen over de opvang van asielzoekers in enkele lidstaten waar de omstandigheden op het vlak van de opvang en hygiëne en onvoldoende toegang tot medische zorg en rechtsbijstand zeer slecht zijn.

In de databank OEIL van het Europees Parlement wordt de laatste stand van zaken in de behandeling van het voorstel weergegeven.

  • PDF-document standpunt EP Europees Parlement - P5_TA(2002)0202
    25 april 2002

Reacties Derden

Op 27 februari 2009 heeft Vluchtelingenwerk Nederland aan de Eerste Kamer een notitie inzake de Opvangrichtlijn (2003/9/EG)toegezonden. In deze notitie wordt ingegaan op de vraag in hoeverre nationaal beleid en praktijk in overeenstemming is met de voorstellen van de Commissie.

ECOSOC-advies SOC/073 d.d. 28-11-2001, benadrukt de relevantie van andere verdragen naast 'Genève', nl. EVRM, IVBPR, verdrag tegen discriminatie vrouw, kinderrechtenverdrag en wijst erop dat het uit de tekst lijkt dat asielzoekers alleen recht hebben op toegang tot de rechter en dat andere rechten veel vrijblijvender zijn geformuleerd.

Volgens het comité spreekt het voor zicht dat de richtlijn ook van toepassing is op procedures waarin wordt beslist over andere vormen van bescherming dan die van Genève. Spreekt zich uit tegen oneigenlijke harmonisatie van nationale normen betreffende partnerschap, alleen toepassen in de landen waar dit al geregeld is in de wetgeving.

Bewegingsvrijheid is een heikel thema; goede zaak dat beperking alleen is toegestaan om redenen die de richtlijn vermeldt, mag bijvoorbeeld het recht op toegang tot de arbeidsmarkt niet ondermijnen. Comité bepleit zo min mogelijk beperkingen bij de toegang tot de arbeidsmarkt. Comité wenst zo snel mogelijk toegang tot beroepsopleidingen, omdat deze opleidingen ook oo van nut kunnen zijn indien de asielzoeker moet terugkeren naar het land van herkomst.

Ook zo min mogelijk wachttijd bij andere opleidingen, bv taalcursussen gewenst. Comité spreekt uit dat de verschillen in steun aan asielzoekers in de lidstaten niet louter te verklaren valt uit verschillende kosten voor levensonderhoud en dat zzelfs het contactcomité een harmonisatie niet zal kunnen bewerkstelligen. Comité wenst koppeling van het steunbedrag aan geldend bestaansminimum.

Comité ziet liever geen gebruik van tegoedbonnen. Iedereen zou toegang moeten hebben tot eerstelijnszorg. Comité bekritiseert de gronden voor intrekking van de opvang/materiële voorzieningen: alleen het verborgen houden van eigen middelen lijkt een goede reden.

Comité vd regio's (CdR) advies COM-7/037 d.d. 29 november 2001. De bepaling waarin lidstaten de ruimte krijgen tot gunstiger opvangvoorzieningen lijkt contraproductief te werken wanneer beoogd wordt de secundaire migratiestromen tegen te gaan door de verschillen in opvangmodaliteiten kleiner te maken. CdR betwijfelt of asielzoekers het recht moeten krijgen hun verblijfplaats vrij te kiezen: procedures lopen namelijk sneller wanneer zij dicht bij de beslissende instantie blijven.

Het lijkt verstandig om aan asielzoekers te verlenen uitkeringen van meet af aan af te stemmen op hun financiële situatie en niet achteraf geld terug te vorderen. CdR is tegenstander van het beëindigen van de materiële opvangvoorzieningen drie maanden na het verkrijgen van toegang tot arbeid. Hiermee is nog niet gezegd dat de asielzoeker daadwerkelijk werk heeft, dus een individueel onderzoek naar de levensomstnadigheden moet voorafgaan aan de beslissing de uitkering te verminderen of stop te zetten.

Gezien de grote verschillen tussen de lidstaten voor wat betreft toegang tot de arbeidsmarkt bepleit het CdR een zo uniform mogelijke toepassing van de richtlijnbepalingen dienaangaande. Cdr bepleit de regels betreffende beperking of intrekking van voorzieningen in de geest van het ESH en Genève en nondiscriminatieverdragen uit te voeren.

CdR ziet bijzonder belang van de bepalingen betreffende het doeltreffender maken van het opvangsysteem en wijst op expertise UNHCR en lokale en regionale overheden en NGO's. CdR vraagt aandacht voor de uitwisseling van "goede praktijken". CdR acht de toegang tot de rechter prima,m aar onderstreept dat het juist bij deze kwetsbare groep zaak is dat er snel uitspraak wordt gedaan. CdR bepleit een rol voor lokale bestuur bij onafhankelijke klachtinstantie over materiële voorzieningen.

  • PDF-document VluchtelingenWerk Nederland - Notitie Vreemdelingenbewaring
    27 februari 2009
  • PDF-document Permanente commissie van deskundigen in internationaal vreemdelingen-, vluchtenlingen- en strafrecht - CM02-13
    16 december 2002
  • 129127 Permanente commissie van deskundigen in internationaal vreemdelingen-, vluchtenlingen- en strafrecht - CM02-09
    7 oktober 2002
  • PDF-document advies Economisch en Sociaal Comité - CES 1482/2001
    21 november 2001
  • PDF-document advies Comité van de Regio's - CDR 214/2001
    15 november 2001

Alle bronnen