Behandelfase Eerste Kamer: gepubliceerd in Europees publicatieblad.

document Europese Commissie

COM(2002)175, d.d. 10 april 2002

commissie Eerste Kamer

beleidsterreinen

verwant dossier

Dhr. Nawijn benadrukte in een AO op 11 september 2002 in reactie op vragen van Van Haersma Buma(CDA), Halsema (GL) en van Oven (PvdA) dat een Europese aanpak meer succes zal hebben dan een nationale aanpak. Hij wenste ook een sterke verankering in extern beleid. Hij had geen hoge verwachtingen van vrijwillige terugkeer. Hij pleitte voor samenwerking met andere landen, concreet werd Frankrijk genoemd i.v.m. terugkeer asielzoekers en vluchtelingen uit Afghanistan.

Nederland heeft - gezien de demissionaire status van het kabinet - uitstel gekregen van de Europese Commissie om commentaar te leveren op dit groenboek.

Wel kan al aangegeven worden dat een Europese aanpak zeker meerwaarde zal hebben en dat er ook een preventieve werking uitgaat van een beter functionerend terugkeerbeleid als sluitstuk bij de bestrijding van illegale immigratie.

Op 26 augustus 2002 heeft de regering een reactie naar de EC gezonden. De regering wil geen eenzijdige focus op gedwongen terugkeer, maar vraagt ook aandacht voor ontwikkeling van gemeenschappelijke beginselen betreffende zelfstandig vertrek van afgewezen vreemdelingen en de relatie met derde landen. Ook acht de regering de focus op terugkeer naar het land van herkomst te beperkt, omdat vreemdelingen vaak ook in andere landen eerder gewoond hebben of bescherming hebben gevonden. De regering is voorstander van het vaststellen van bindende normen door detentie (rechtmatigheidstoets, duur detentie in relatie tot doel detentie, detentieregime). De regering acht het wenselijk dat vastgelegd wordt welke instanties dwang uit kunnen oefenen, hoe onafhankelijk toezicht wordt gewaarborgd, dat een proportionaliteitstoets geldt en dat er een rapportagesysteem ontwikkeld wordt m.b.t. frequentie en reden gebruik dwangmiddelen. De regering staat open voor een Europese vaststelling van veilige derde landen, mits gemeenschappelijke criteria ontwikkeld kunnen worden (noemt in dat verband de ontwerprichtlijn vluchtelingendefinitie 2.1.9). Een bindend systeem voor de wederzijdse erkenning van terugkeerbesluiten acht de regering wenselijk, doch wijst op de samenhang met voorstel overnameverplichtingen voor lidstaten van illegalen in de EU en vraagstuk burdensharing. Ook kan een transitregeling in zo'n overnameregeling uitgewerkt worden. De regering is in principe voor het dragen van de kosten door de lidstaat die de terugkeerbeslissing nam. Ook kan de regering de EC steunen waar die een harmonisatie wenst van criteria om vreemdelingen in het SIS op te nemen.

Operationele samenwerking kan verbeterd worden door permanente informatieuitwisseling (bijv. alle vingerafdrukken van alle vreemdelingen) over terugkeer en afgifte reisdocumenten derde landen, gezamenlijke charters en regeling doorreis, uitwisseling best practices.

Biometrie toepassen (bij aanvraag visum) om illegalen zonder papieren mogelijk later te kunnen identificeren.

Een Europees terugkeerprogramma waarbij een clearing house wordt opgezet zou volgens de regering meerwaarde kunnen hebben. Inzet van NGO's zou kunnen bijdragen aan de maatschappelijke acceptatie van terugkeer. Zo'n programma zou alomvattend moeten zijn: vrijwillige en onvrijwillige terugkeer, steun derde landen.

Landen die ook in aanmerking komen voor het sluiten van terug- en overnameovereenkomsten: transitlanden, landen met goede infrastucturele verbindingen naar de EU, landen die in een afhankelijke positie verkeren t.o.v. de EU. De pijleroverstijgende HLWG Asiel en Migratie kan adviezen uitbrengen.

Misschien zijn derde landen bereid vreemdelingen uit hun regio tijdelijk of permanent op te nemen tegen financiële vergoedingen of toezeggingen op andere beleidsterreinen.

Verder worden de Nederlandse regels uiteengezet t.a.v verblijfsvergunningen regulier/asiel en bepaalde/onbepaalde tijd, de meervoudige beslissing, vreemdelingendetentie, toets non-refoulement, waarborg op schorting uitzetting bij medische noodsituatie. Ook wordt aangegeven dat zelfstandige terugkeer de voorkeur heeft en dat Nederlan maatregelen steunt die hulp bieden bij voorbereiding, terugkeer en herintegratie.

Aangegeven wordt dat het grootste probleem is dat potentiële terugkeerders merendeels ongedocumenteerd zijn, waardoor nationaliteit en identiteit moeilijk vastgesteld kunnen worden.

Dit groenboek bouwt voort op eerdere accenten die de JBZ-Raad heeft gelegd bij de aanpak van de illegale immigratie (actieplan 28 februari 2002) en gaat specifiek in op het terugkeerbeleid. Het document besteed aandacht aan zowel gedwongen als vrijwillige terugkeer, relaties met derde landen, mensenrechten en menselijke waardigheid. De Europese Commissie stelt vragen en geeft in bijlage I een voorstel m.b.t. te hanteren definities.

De termijn voor het leveren van reacties is gesteld op 31 juli 2002. In de zomer van 2002 wordt ook een hoorzitting georganiseerd.

Het voorzitterschap had een discussiedocument opgesteld waarin elementen voor een algemeen, operationeel gedeelte van een Europees terugkeerprogramma en elementen voor landenspecifieke deelprogramma's waren opgenomen. De meeste lidstaten maakten tijdens de informele JBZ-Raad van 13/14 september 2002 duidelijk dat prioriteit moet worden gegeven aan praktische samenwerking boven het opstellen van gemeenschappelijke normen. Andere lidstaten vulden daarbij aan dat praktische maatregelen hier en daar gepaard zullen moeten gaan met enkele juridische afspraken. De lidstaten waren het erover eens dat de aandacht verder zou moeten reiken dan vrijwillige terugkeer alleen. Van dwangmaatregelen gaat een zekere preventieve werking uit, zo werd algemeen gesteld. Medewerking van landen van oorsprong en van transitlanden werd als een voorwaarde voor een succesvol terugkeerbeleid gezien. Daarnaast waren de lidstaten het erover eens dat dit beleid sterk moet worden verankerd in het algemene buitenlands beleid. Dit laatste werd reeds eerder dit jaar, tijdens de Europese Raad van Sevilla, benadrukt. De Europese Commissie kondigde aan in oktober met een Mededeling te komen die zal voortbouwen op de reacties van lidstaten op het Groenboek.

In de databank EUR-Lex wordt de laatste stand van zaken in de Europese behandeling van het voorstel weergegeven.

In de databank IPEX wordt de behandeling van het voorstel in de diverse (kandidaat) lidstaatparlementen weergegeven.

De commissie Meijers (CM) heeft op 31 juli 2002 commentaar uitgebracht m.b.t. dit groenboek. De CM spreekt de zorg uit dat de nadruk de laatste tijd wel erg ligt op de restrictieve aspecten van het asiel- en immigratiebeleid.

De CM vindt dat onderbelicht blijft dat het terugkeerbeid op heel aparte categorieën personen van toepassing is (voorheen legalen, afgewezen asielzoekers, illegalen, AMA's). Harmonisatie van het AMA-beleid is ook met het oog op terugkeerbeleid gewenst.

De CM had liever gezien dat eerst nationale terugkeerprogramma's op hun effecten en effectiviteit beoordeeld waren. Verder mist de CM een prioriteitstelling bij de opgesomde maatregelen.

De CM is van mening dat de voorstellen m.b.t. de harmonisatie bij de beëindiging van de rechten van legale derdelanders haaks staan op de conclusies van Tampere (versterking rechtspositie langdurig verblijvende derdelanders) en bovendien onvoldoende besef tonen van het bestaan van verdragen met de kandidaatlidstaten en de Maghreblanden waarin de mogelijkheiden om verblijfsrechten te beëindigen beperkt worden.

De CM wijst erop dat met het creëren van nieuwe intrekkingsgronden ook nieuwe groepen illegalen worden gecreëerd.

De CM acht het noodzakelijk dat eerste voldoende waarborgen tot standkomen m.b.t. het verbod op refoulement, voor gedwongen terugkeer op Europees niveau geregeld wordt. Terugvaloptie is om garanties tegen schending van het refoulementverbod in te bouwen in de uitzettingsprocedures (individueel en groepen). Van asielzoekers in procedure mag niet verwacht worden dat zij contact opnemen met hun land van herkomst.

De CM vraagt voldoende tijd voor afgewezen asielzoekers om hun terugkeer voor te bereiden (ook continuering van de opvang gedurende een redelijke periode). De CM bepleit meer samenhang tussen de paragrafen 2.3, 2.5, 3.1.4, en 3.5.

De CM vindt de voorstellen m.b.t. verplichte uitzetting (i.h.b.v. veiligheid) erg ver gaan en wijst op speciale bescherming voor bepaalde categorieën derdelanders.

De CM formuleert een aantal minimumgaranties tegen uitzetting (duur verblijf in relatie tot ernst vergrijp, acute dreiging openbare orde, alleen na onherroepelijke veroordelingen, absolute werking art. 3 EVRM,RvE-aanbeveling REC(2000)15 punt 3,4, en 5 m.b.t. long-term residents.

M.b.t. detentie als administratieve maatregel in het vreemdelingenrecht geeft de CM 12 minimumvoorwaarden:

legitieme reden detentie (individueel); horen door onafhankelijke juridische instantie (individueel); tijdig, voldoende, te begrijpen informatie over reden detentie; automatische voorgeleiding bij alle detentiebeslissingen; geen videokanalen, korte termijn, snelle uitspraak, beroepsmogelijkheid; (gratis) rechtshulp en vertaler; geen minderjarigen; niet samen met criminelen opsluiten; maximumduur detentie; schadevergoeding bij onterechte detentie; jaarlijkse rapportage EC.

M.b.t. verwijdering wenst de CM een expliciete verwijzing naar verbod van refoulement. CM is verheugd over ruimere uitleg EC art. 6 EVRM m.b.t. voorziening in rechte en eerlijk proces. De CM wijst erop dat verdragen over het hoofd zijn gezien die waarborgen bieden zoals verdrag met Turkije en 7e procotol EVRM.

Tenslotte moet het land van terugkeer instemmen, uitzetting mag niet leiden tot vervolging of foltering e.d.

Aan de wederzijdse erkenning van terugkeerbesluiten kleven nog veel bezwaren. De CM spreekt liever van 'uitzettingsbesluiten'. Vanwege bindend karakter meer waarborgen nodig. De noodzaak van een dergelijk systeem naast SIS moet nog worden aangetoond (art. 96 SUO). Art. 25 SUO respecteren: uitzetting pas na overleg tussen de lidstaten. Rechtsmiddelen voor betrokkenen.

Moeten er overnameverplichtingen tussen lidstaten komen? Lering trekken uit de slechte ervaringen met de Dublin-overeenkomst. Aandacht voor de financiële compensatie tussen lidstaten bij uitzettingen, geen rondpompen personen, rechtsmiddelen voor betrokkenen onontbeerlijk,non-refoulementgarantie.

In overnameovereenkomsten met derde landen. De CM acht overnameovereenkomsten te ratificeren verdragen. De huidige standaardclausule is zonder democratische controle tot stand gekomen. Er ontbreken rechtswaarborgen voor betrokkenen. repatriëring pas na uitputting nationale rechtsmiddelen; geen repatriëring indien betrokkene kans maakt op toelating in derde land van zijn keuze; geen omzeiling gebrek aan uitleveringsverdrag; terugkeervoorzieningen zonder discriminatie tussen vrijwillige en gedwongen terugkeer; repatriëring vrijwaring tegen vervolging of foltering; mensenrechtenverdragen van toepassing op repatrianten; meer uitvoeringsbepalingen nodig.