Verslag van de vergadering van 8 februari 2022 (2021/2022 nr. 16)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 11.09 uur
De heer Koole i (PvdA):
Dank u wel, meneer de voorzitter. Allereerst ook van mijn kant een woord van welkom aan beide ministers. Beiden wens ik veel succes bij de werkzaamheden in hun nieuwe functies.
Voorzitter. Vandaag is het debat over de rechtsstaat, democratie en fundamentele rechten in de Europese Unie, en dus ook in Nederland. Het is een debat dat over veel onderwerpen kan gaan. Ik zal me beperken tot een viertal specifieke kwesties. Voordat ik dat doe, wil ik eerst stilstaan bij het begrip "democratische rechtsstaat". We spreken in Nederland doorgaans van de democratische rechtsstaat alsof dat één begrip is, maar het gaat conceptueel om twee geheel verschillende begrippen waartussen, ook op Europees niveau, spanning kan bestaan: democratie en rechtsstaat. De heer Van Dijk refereerde daar al aan. Die begrippen zijn, als het goed is, wel steeds met elkaar verbonden. De Amerikaanse politieke filosoof Judith Shklar spreekt in dit verband van "een monogaam, trouw en permanent huwelijk tussen de twee begrippen, ook al is het een verstandshuwelijk." In Nederland heeft Ernst Hirsch Ballin gezegd dat de twee niet los verkrijgbaar zijn. En zo is het.
Daarmee zijn we er nog niet. Ook al zijn ze verbonden, het een kan het ander overheersen. Dat is ook wat er soms gebeurt. In het ene land staat de onafhankelijke positie van de rechterlijke macht onder druk en in het andere is het juist de positie van het gekozen parlement die zwak is. In autoritair geleide landen is doorgaans sprake van beide. Daarom moeten we niet alleen bekijken hoe onafhankelijk de rechterlijke macht in een bepaald land is, maar ook oog hebben voor de electorale pijler van de democratische rechtsstaat. Hoe open zijn verkiezingen georganiseerd? Hoe sterk is het parlement in verhouding tot de regering? Met name wat dat laatste betreft is er in veel landen, ook in Nederland, een tendens zichtbaar naar een steeds sterkere positie van de regering. Dit proces van gouvernementalisering leidde een paar jaar terug in Duitsland tot de observatie aldaar van een proces van ontparlementarisering. In Nederland spreken we momenteel van de noodzaak van een andere bestuurscultuur, waarin ook de controlerende rol van het parlement moet worden versterkt.
Voorzitter. Recente rapporten, waaronder dat van de denktank IDEA in Stockholm, laten zien dat er momenteel wereldwijd sprake is van een democratic backslide, ook in sommige gevestigde democratieën. Drie van de tien landen met de grootste achteruitgang in het laatste decennium bevinden zich volgens IDEA in de Europese Unie: Polen, Hongarije en Slovenië. In het Engels wordt de democratische rechtsstaat doorgaans vertaald met "liberal democracy". Premier Orbán van Hongarije — hij is al vaak genoemd — noemt zijn land met trots een "illiberal democracy", een niet-liberale democratie. Dat is eigenlijk een niet-rechtsstatelijke democratie. Duidelijk is dat de EU met een groot probleem zit wanneer zij zelf zegt een waardegemeenschap te willen zijn. Gesproken is wel over, in het Engels, een "rule of law crisis in the European Union".
Dat brengt mij bij de eerste specifieke kwestie die ik hier met de regering zou willen bespreken. Hoe geloofwaardig is de Europese Unie als waardegemeenschap wanneer regeringen van sommige lidstaten de waarden van artikel 2 van het Unieverdrag bewust aan hun laars lappen? En wat valt daar door de Nederlandse regering aan te doen?
Wanneer landen lid willen worden van de Europese Unie wordt getoetst of zij kunnen voldoen aan de Kopenhagencriteria, die al vaker genoemd zijn. Maar er bestaat geen middel om landen die na toetreding deze basisvoorwaarden met voeten treden de Unie uit te zetten. De Unie heeft wel een aantal instrumenten die tot sancties zouden kunnen leiden, maar de inzet daarvan is moeizaam. De artikel 7-procedure — ik noem haar ook even — is specifiek gericht op het door lidstaten respecteren van de waarden van artikel 2 van het Unieverdrag en is in 2017 en 2018 weliswaar ingezet tegen respectievelijk Polen en Hongarije, maar beperkt zich vooralsnog tot het preventieve mechanisme van het eerste lid. Dat zet weinig zoden aan de dijk. Het sanctiemechanisme van lid 2 van artikel 7 is nog nooit toegepast. Door het unanimiteitsvereiste en door het feit dat Hongarije en Polen elkaar als fellowtravellers steunen, zal het daar ook niet snel van komen. Is de regering het met deze constatering eens, vraag ik de minister van Buitenlandse Zaken.
Gelukkig is er de laatste jaren, zij het langzaam, wel iets verbeterd. Sinds twee jaar stelt de Europese Commissie jaarlijks een rechtsstaatrapport op. Nu komen er dan landspecifieke aanbevelingen. Maar wil de regering zich er in de Europese Raad voor inzetten dat die aanbevelingen worden gekoppeld aan een mechanisme dat ervoor zorgt dat ze ook worden uitgevoerd?
In 2020 is besloten tot het vaker genoemde rechtsstaatmechanisme van de budgetconditionaliteit. Mijn spellingscorrector pakte dat woord wel. De Europese Commissie draalt echter met de activering daarvan en wacht nu op een uitspraak van het Europese Hof. Daar hoeft ze helemaal niet op te wachten. Is de regering bereid er bij de Commissie op aan te dringen dit mechanisme zo spoedig mogelijk te activeren? Zij zou daarbij aansluiting kunnen zoeken bij de Duitse regering, die in haar regeerakkoord immers expliciet stelt dat zij de huidige rechtsstaatinstrumenten steviger en sneller wil inzetten. Maar ook wanneer de budgetconditionaliteit zou worden geactiveerd, blijft de vraag of het fellow traveller veto ook hier fnuikend zal gaan werken.
Blijft over het al langer bestaande instrument van de inbreukprocedure, de infringement procedure, op basis van de artikelen 258 tot 260 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Daarbij bestaat geen unanimiteitsvereiste. Vorig najaar heeft de Europese Commissie besloten om boetes aan Polen te geven omdat het land op twee dossiers uitspraken van het Hof van Justitie negeerde. Eindelijk lijkt Polen inzake de bruinkoolmijn in Turow en de omstreden rechterlijke tuchtkamer nu toch iets te bewegen. De boetes van respectievelijk €500.000 en 1 miljoen per dag werkten kennelijk weinig afschrikkend. Het was vooral de door het Europees Parlement afgedwongen weigering van de Europese Commissie om betalingen uit het coronaherstelfonds uit te keren die druk zette. Polen ontvangt jaarlijks zo'n 12 miljard netto aan Europese fondsen. Acht de regering de hoogte van de boetes daarom wel effectief, vraag ik de minister van Buitenlandse Zaken.
Maar er is meer aan de hand, behalve in Polen, ook in landen als Hongarije en Slovenië. Daarom vraag ik de minister ook of de regering bereid is de mogelijkheid te onderzoeken om de inbreukprocedure op rechtsstatelijk terrein meer tanden te geven door de invoering van zogeheten systemic infringement actions. Dat is een manier om uit de impasse te komen. Het idee van systemic infringement actions is ontleend aan het Yearbook of European Law 2020 en houdt in het kort het volgende in. Wanneer een lidstaat herhaaldelijk de waarden van artikel 2 van het Unieverdrag schendt, kan dat patroon van schendingen door de Europese Commissie of door een lidstaat aan het Europese Hof van Justitie worden voorgelegd. Wanneer het Hof dat patroon van schendingen inderdaad vaststelt, kunnen er boetes worden opgelegd die in mindering worden gebracht op subsidies, zonder dat het unanimiteitsvereiste dat kan verhinderen.
Het coalitieakkoord zegt: lidstaten die gedeelde waarden, afspraken of de democratische rechtsstaat schenden, worden teruggefloten, onder andere via het rechtsstaatmechanisme. Systematische inbreukacties — dat is dus het voorstel uit dat Yearbook — zouden daar erg goed bij passen. Tactisch en praktisch, zou ik willen zeggen. Daarom vraag ik of de regering bereid is de invoering van systemic infringement actions nader te onderzoeken en de Kamer daarover te informeren.
De heer Backer i (D66):
Collega Koole spreekt over de twee pijlers. Hij is de auteur van een boek daarover. Dat kan ik u aanbevelen, trouwens. Aan die democratische pijler ontbreekt natuurlijk wel het nodige. Daarover zijn we het eens. Maar mijn vraag gaat vooral over het punt van die financiële inbreuk. Dat is eigenlijk nog niet ter sprake gekomen vanochtend. Het gaat hier heel vaak over fundamentele rechten, onder andere in de interrupties van collega Van Dijk. Maar in de landen waar geen rechtsstaat heerst, heerst natuurlijk ook grootschalige corruptie, en komt er geld terecht in de zakken van mensen die niet aan aanbestedingen doen. Het aanbestedingsrecht wordt daar niet nageleefd. Er is dus een duidelijke link met de financiële kant van de inzet van het rechtsstaatmechanisme. Zou u daar nog iets over kunnen zeggen, naar aanleiding van die systemic infringement procedure?
De heer Koole (PvdA):
Het probleem van de corruptie is natuurlijk heel erg groot. Het rechtsstaatmechanisme zoals ingevoerd in 2020 zegt dat het misschien meegenomen zou kunnen worden als er een verband is, als corruptie zou leiden tot het niet goed uitvoeren van de begroting. Als je dat breed opvat, zou je dat kunnen zien als een schending van de rechtsstaat. Corruptie hoort daar ook bij. Maar zoals ik al zei: zelfs als je dat zou doen, is uiteindelijk unanimiteit vereist. Waar ik nu naar zoek — en met mij meerdere collega's, zo bleek vanochtend — is een manier om te zorgen dat dat rechtsstaatmechanisme, de manier waarop je met de rechtsstaat omgaat, meer tanden krijgt in Europa. Dan zou je iets kunnen doen aan landen die zich op systematische wijze — vandaar het woord "systemic" in dat begrip — schuldig maken aan schending van de waarden van artikel 2. Je zou daar iets aan moeten kunnen doen, zonder dat je daarbij stuit op wat ik noem het fellow traveller veto van die twee landen die elkaar permanent steunen. Dat idee is niet van mij. Het komt uit het European Yearbook. Ik vraag de regering dus of ze daar eens serieus naar zou willen kijken, om dat probleem nu juist op te lossen.
De heer Van Ballekom i (VVD):
Ik wil hier even op doorgaan, want dit zijn woorden die uit mijn hart gegrepen zijn. Is de heer Koole het met mij eens dat dit ook onlosmakelijk gekoppeld moet zijn aan bijvoorbeeld nieuwe eigen middelen, waarover we binnenkort weer moeten gaan spreken, aan het toelaten van nieuwe lidstaten, waarover gesproken wordt, of aan het veranderen van de bevoegdheden van de Europese Unie? Zoals u weet, wordt de Europese Unie op tal van beleidsterreinen — buitenlands beleid, defensiebeleid — niet daadkrachtig genoeg gevonden. Om daar iets aan te veranderen, moet men het Verdrag veranderen. Ik denk dat dat een van de consequenties is. Maar mijn specifieke vraag aan de heer Koole is: wilt u het ene afhankelijk stellen van het andere? Zolang er geen goed functionerend mechanisme is, kan van een uitbreiding geen sprake zijn?
De heer Koole (PvdA):
Dat zijn op zich twee losse discussies. Nu zijn er al de Kopenhagencriteria, die gelden voor de toetsing. Bij een uitbreiding gelden die. Daar moeten die landen gewoon aan voldoen. Maar het probleem is natuurlijk wat je doet als ze eenmaal zijn toegelaten. Daarvoor zoek je iets met tanden. Dát is het voorstel van die systemic infringement procedure, die volgens de voorstellers niet stuit op een unanimiteitsvereiste. Dat zou interessant zijn en ik zou de regering willen vragen om dat te onderzoeken. Als dat zou werken, dan koppelt het net zoals de voorziene budgetconditionaliteit een systematische schending van de rechtsstatelijke waarden aan een vermindering van budget uit bepaalde fondsen. Welke fondsen dat precies zijn, kun je dan nog vastleggen. Dan heeft het in ieder geval financiële consequenties voor de lidstaten die zich daaraan schuldig maken. Dat heeft dus inderdaad met elkaar te maken. Voor de toetreding gelden de Kopenhagencriteria, zonder meer, maar wat doe je als ze eenmaal toegelaten zijn? De kunst is om het op peil te houden.
De heer Van Ballekom (VVD):
Dat is een prachtig antwoord, maar laat ik mijn vraag dan anders formuleren. Vindt u persoonlijk, of als Partij van de Arbeid, ook niet dat eerst je eigen huis op orde moet zijn, dus dat artikel 7 staatsrechtelijk handen en voeten heeft, voordat je nieuwe gasten toelaat?
De heer Koole (PvdA):
Nee, dat vind ik niet. Ik vind dat je dat parallel moet doen. Dat is een onderhandelingsproces. We zijn ook al heel lang met bepaalde landen aan het spreken. Die landen moeten voldoen aan de criteria. De landen die nu niet voldoen aan de criteria en al lid zijn, zijn teruggegleden — backsliding, zoals dat heet. Daar moet je alles aan doen. Het kan dus niet zo zijn dat andere landen die misschien wel aan de criteria voldoen nu worden gestraft door niet toegelaten te worden, omdat zittende leden daar inmiddels niet meer aan voldoen. Ik zou zeggen: je moet een paralleltraject hebben waarbij je op beide fronten werkt. Dat is denk ik de manier, en niet het een afhankelijk maken van het ander.
De voorzitter:
Tot slot, meneer Van Ballekom.
De heer Van Ballekom (VVD):
Dan zou ik u toch graag willen aanraden om het rapport van de Rekenkamer op dit terrein te lezen. Ik denk dat het erg naïef is om te veronderstellen dat je nieuwe lidstaten toelaat en dat je aan het rechtsbeschermings- en rechtsbeginselenartikel, artikel 7, extra bevoegdheden kunt toevoegen. Ik denk niet dat dat gaat lukken. En dan zijn wij met een grotere Unie nog verder van huis.
De heer Koole (PvdA):
Ik heb het niet over extra bevoegdheden toevoegen aan artikel. Ik heb het over systemic infringement procedures die niet op artikel 7 zijn gebaseerd, maar op andere artikelen.
Voorzitter. Dan kom ik bij de tweede kwestie. Die is recentelijk aangekaart door de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken over de mensenrechtenschendingen aan de buitengrenzen van de Europese Unie. Niemand heeft de schrijnende situatie daar zo aangrijpend verwoord als de Zweeds-Syrische dichter Ghayath Almadhoun in zijn prijswinnende filmgedicht Évian. Ik ga niet proberen dat te benaderen. Iedereen die dit gedicht nog niet kent, raad ik aan om dit te beluisteren en te bekijken. Ook de adviescommissie heeft het over onmenselijke situaties in opvangkampen, pushbacks en militarisering van vluchtelingen. De regering zal het met de PvdA-fractie eens zijn dat dat schrijnende toestanden zijn. Maar veroordeling is niet genoeg. De regering kan meer doen en moet ook meer doen, zegt de adviescommissie, want de Europese grenzen zijn ook onze grenzen. Mijn vraag is dan ook: is de regering bereid om de aanbevelingen van de adviescommissie over te nemen?
Toen enige tijd terug in het grensgebied tussen Polen en Wit-Rusland mensen in barre winterse omstandigheden heen en weer werden geschoven, veroordeelde de regering terecht de cynische politiek van dictator Loekasjenko van Wit-Rusland. Maar opmerkelijk stil bleef het ten aanzien van de Poolse regering. Polen had het recht om de buitengrenzen te beschermen, jazeker, maar dat moet wel binnen de kaders van internationale verdragen, zoals ook het coalitieakkoord zegt. Had de Poolse regering daar niet ook de plicht, vraag ik de minister, om de vluchtelingen die erin slaagden het Poolse grondgebied te bereiken fatsoenlijk op te vangen en hen de mogelijkheid van een asielprocedure te geven?
Kan de minister toelichten wat de huidige stand van zaken is met betrekking tot het voornemen van de Europese Commissie om Litouwen, Letland en Polen tijdelijk ontheffing te verlenen — derogation — om aan de Europese asielregels te voldoen? Schept zo'n tijdelijke ontheffing geen precedent op andere beleidsterreinen? Kan de regering toezeggen dat ze er alles aan zal doen om te voorkomen dat een dergelijke tijdelijke uitzondering, die dus op zich al onwenselijk is, wordt omgezet in een semipermanente regeling?
Een nieuw migratiepact, waar het Franse voorzitterschap zich nu voor inzet, kan daarbij behulpzaam zijn. Kan de regering aangeven dat de Nederlandse inzet bij dat migratiepact vooral is gericht op de spreiding van asielzoekers over lidstaten en niet slechts op het afkopen van Europese solidariteit door geld te sturen naar de zuidelijke lidstaten?
Voorzitter. De derde kwestie betreft de onafhankelijke journalistiek, die in steeds meer landen binnen de Europese Unie onder druk komt te staan van de zittende regeringen. Ook hier weer Polen, Hongarije en Slovenië. Maar ook in andere lidstaten gaan de ontwikkelingen in de verkeerde richting. Kortheidshalve sluiten we ons graag aan bij het pleidooi voor een speciale gezant van de Europese Raad, zoals ingebracht door collega Karimi. Mijn vraag aan de regering is welke mogelijkheden zij daarnaast ziet om binnen het kader van de Europese Unie te voorkomen dat de positie van de onafhankelijke journalistiek in landen van de Europese Unie verder onder druk komt te staan.
Voorzitter. Tot slot nog enkele opmerkingen over de situatie in Nederland. De kindertoeslagenaffaire heeft laten zien dat er ook bij ons het nodige werk te verzetten is om de democratische rechtsstaat in stand te houden. Tegelijk wil ik de problematiek in ons land niet op één lijn zetten met die in landen als Polen en Hongarije. Anders dan in deze landen wordt er bij ons van regeringswege — gelukkig — niet systematisch getornd aan de positie van de rechterlijke macht. Sterker, de reflex lijkt eerder te zijn om bij problemen de oplossing juist te zoeken in versterking van de macht van onafhankelijke instellingen. Dat roept de vraag op of hierdoor de relatieve positie van de electorale pijler, met name die van het parlement daarbinnen, niet zwakker wordt. Het coalitieakkoord zegt dat zowel het onafhankelijke toezicht als de democratische controle op de uitvoerende macht moet worden versterkt, maar daar kan spanning tussen bestaan. Graag een reflectie van de minister van Binnenlandse Zaken hierop.
Zo zegt het coalitieakkoord dat in de wet hardheidsclausules worden opgenomen. In elke wet, zo vraag ik de minister. Betekent dit een versterking van de uitvoerende macht tegenover de wetgevende macht? Hoe kunnen we elders het belang van de rule of law bepleiten wanneer we hier in elke wet zouden opnemen dat de regering, weliswaar onder voorwaarden, van de wet mag afwijken? Blijft dat afwijken altijd beperkt tot onvoorziene onbillijkheden van overwegende aard of wordt het ruimer opgevat? En kan de minister uitleggen waarom het coalitieakkoord zegt dat de uitwerking van de constitutionele toetsing ter hand zal worden genomen, terwijl het vorige kabinet, in dezelfde samenstelling, het advies van de staatscommissie hierover reeds terzijde had gelegd met als argument een verstoring van het gegroeide evenwicht tussen de wetgevende en rechtsprekende macht zo veel mogelijk te willen vermijden? Wat is er inmiddels veranderd? Gelukkig staat in het coalitieakkoord ook dat de positie van de Tweede Kamer wordt versterkt. Waarom niet die van de Eerste Kamer? Ook staat er dat er een duidelijker scheiding tussen Kamer en kabinet moet komen. Maar hoe, zo vraag ik de minister, verhoudt dit streven zich met de absoluut geldende vertrouwensregel, die immers een zekere vertrouwensband veronderstelt met de meerderheid in met name de Tweede Kamer?
En helemaal tot slot: de democratische rechtsstaat is een groot goed, dat nooit een verworvenheid is, maar permanent onderhoud behoeft. Daar hoort ook een hoge mate van politieke integriteit van de politici en de partijen zelf bij. In haar hoofdlijnenbrief van vorige week noemt de minister dat een van de zes overkoepelende thema's van haar opdracht als minister. Ziet zij, naast het daar genoemde integriteitsbeleid voor bewindspersonen, ook een rol voor haar weggelegd bij het bevorderen van de integriteit van parlementsleden en partijen, al zijn die daar natuurlijk allereerst zelf voor verantwoordelijk? Zo ja, welke rol? We zien graag uit naar de beantwoording door de ministers.
Dank u wel.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Koole. Dan is nu het woord aan de heer Van Dijk namens de SP.