Verslag van de vergadering van 11 mei 2021 (2020/2021 nr. 36)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 9.03 uur
De heer Van Gurp i (GroenLinks):
Voorzitter, dank u wel. Wij spreken vandaag met elkaar over de verhouding tussen centrale en decentrale overheden, en we doen dat omdat er spanning staat op die relatie. Die spanning als zodanig is zo oud als Nederland. Nederland is een republiek van verenigde provinciën. Deze Eerste Kamer is daar eigenlijk nog een laatste reliek van, gekozen door de provincies. We zijn geworden tot een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Het zit al in al die termen: het heeft iets te maken met eenheid en veelheid en dat is nooit onproblematisch.
In de actuele situatie manifesteert die spanning zich eigenlijk vooral in een hele trits decentralisaties, die de afgelopen jaren hun beslag hebben gekregen of waarschijnlijk binnenkort hun beslag gaan krijgen. Laat ik maar meteen duidelijk zijn: daar gaat het niet goed. Het gaat niet goed op de inhoud, zoals bijvoorbeeld zichtbaar is in de jeugdzorg. Het gaat ook niet goed in de financiën. Steeds meer gemeenten luiden de noodklok en in ieder geval een aantal gemeenteraden — doorgaans toch geen erg activistische organen — verenigen zich onder de titel Raden in Verzet. Dan is er wat loos. Ook de VNG heeft op niet mis te verstane wijze haar positie bepaald. Die zeggen: zo kan het niet langer.
Laten we eens kijken wat er aan de hand is en wat we zouden moeten doen. Zoals gezegd is het overheidshandelen op belangrijke terreinen de afgelopen jaren geheel of gedeeltelijk gedecentraliseerd. Dat geldt bijvoorbeeld voor de publieke gezondheidszorg. Dat is nogal een aardige casus als we straks nog eens het hele coronabeleid gaan evalueren. Hoe is het nu eigenlijk met die publieke gezondheidszorg binnen die gedecentraliseerde context? Heeft die gefloreerd of is het toch een beetje een kasplantje geworden? Het gaat over onderwijshuisvesting, over delen van het openbaar vervoer, over natuurbeleid en niet in de laatste plaats over de grote en in het oog springende decentralisaties in het sociale domein: de Jeugdwet, de Participatiewet en de Wmo. Last but not least staan we op het punt van wederom een hele grote decentralisatie: de Omgevingswet.
Omgekeerd is er ook wel gecentraliseerd, bijvoorbeeld met de vorming van de nationale politie. Maar dat is op het geheel toch een kleine centralisatie. Voor die achtergrond zal het in mijn pleidooi toch vooral over het decentraliseren gaan, en dan vooral over de gemeenten. De provincies niet geheel daargelaten, maar de spanning manifesteert zich vooral tussen Rijk en gemeenten. Is het alleen kommer en kwel? Nee, er gebeuren prachtige dingen. Er gebeuren ook in de lokale context prachtige dingen. Dat is een groot compliment waard voor al die professionals die daar tegen de klippen op gaan voor hun roeping, maar een compliment ook voor gemotiveerde volksvertegenwoordigers, landelijk, lokaal en provinciaal, gemotiveerde bestuurders, gemotiveerde ambtenaren. Roeiend met de riemen die zij hebben en vaak zuchtend en steunen maken zij er allemaal het beste van. Dat is knap en dat is ook de kwaliteit van de Nederlandse publieke sector. Tegelijkertijd is het helder dat er alle aanleiding is om tot betere afspraken en heldere kaders te komen, zodat die enorme inzet die we zien zijn vruchten afwerpt.
Waar kraakt en piept het dan allemaal? Er zijn immers goede bedoelingen genoeg. Ik zou haast zeggen: er zijn misschien wel te veel goede bedoelingen. Ik zie bij de decentralisaties — ik heb ze aan den lijve meegemaakt in mijn positie als gemeentebestuurder en als werkende in het sociale domein — een gedeeld enthousiasme bij Rijk, provincies, gemeenten en maatschappelijke instellingen die zeggen: kom maar hier met die verantwoordelijkheden; prima, dat kunnen wij veel beter en ook nog goedkoper. Het Rijk voert dan een korting van 25% door, waarna het veld zegt "25% is te veel, doe maar 10%", en dan komen ze uit op 15%. Zoiets. Het Rijk heeft ook nog verzonnen dat goede samenwerking efficiencywinst oplevert, wat leidt tot een zogenaamde opschalingskorting op het Gemeentefonds. Dan zie je eigenlijk dat op basis van gedeeld enthousiasme een beleidsterrein wordt overgeheveld naar een medeoverheid, eigenlijk gewoon met onvoldoende middelen of met wishful thinking over dat het allemaal vanzelf dan wel beter en goedkoper zal gaan. Ik kom daar straks nog iets uitgebreider op terug.
Waar zitten de problemen? Het eerste probleem is de vraag of iedere gemeente nou eigenlijk wel in staat is om al die gedecentraliseerde taken uit te voeren. Wordt met de optelsom van decentralisaties, waarvan ik er net een aantal heb genoemd, geen te groot beroep op het organisatorisch en bestuurlijk vermogen van gemeenten gedaan? Mijn tweede vraag: hoe gaan we ermee om als gemeenten in vergelijkbare situaties tot verschillende keuzes komen? Kunnen we dat hebben of kunnen we dat eigenlijk niet hebben? Daarachter ligt de vraag: wat vinden we dat in dit land uniform gegarandeerd zou moeten zijn? Wat vinden we dat daarin de rol van de centrale overheid is? Wat is nou precies die stelselverantwoordelijkheid? Wat is daarin precies de rol van de minister van Binnenlandse Zaken? Die vragen zijn aan de orde van de dag en die worden, nogmaals, overschaduwd door vragen van financiële aard.
Als we dat allemaal op een rijtje zetten, komen we tot drie setjes van vragen die ik graag aan de minister zou willen stellen. Het eerste setje gaat over de structuur, de gemeentelijke schaalgrootte et cetera, het tweede setje gaat over de financiën en het derde setje is wat meer van algemeen-bestuurlijke aard. We beginnen met de structuur. De manier waarop wij decentraliseren, is one-size-fits-all. We hebben nog een groot aantal gemeenten, 350 of 300 — ik weet niet precies hoeveel — van Appingedam tot Amsterdam, en al die gemeenten krijgen het totale takenpakket naar zich toe geschoven. Al die gemeenten krijgen overigens ook het hele takenpakket naar zich toe geschoven, zodat jeugdzorg dan de hele jeugdzorg is. Je ziet dat het met name kleine gemeenten zijn die gebukt gaan onder het verzamelde gewicht van al die taken die zij erbij hebben gekregen. Niet omdat ze niet willen, maar gewoonweg omdat ze te klein zijn om dat hele takenpakket op een goed niveau te kunnen uitvoeren. Ik ben in het dagelijks leven werkzaam als bestuurder van een woningcorporatie die veel voor gemeenten werkt. Onze corporatie werkt met name voor kleinere gemeenten. Ik zie hoe men worstelt op de stadhuizen. Ze willen graag die Wmo, de Jeugdwet, de schuldhulpverlening, de inburgering en straks ook nog de Omgevingswet. Ze hebben op het gemeentehuis 100 mensen rondlopen die dat allemaal moeten doen, naast wat ze allemaal al werden geacht te doen. Hoe los je dat op? Dat is lastig, en daar zijn we niet goed in in Nederland.
Ik schets drie mogelijkheden. De eerste is grootscheepse gemeentelijke herindeling. Eigenlijk werd daarvoor in 2012, in het regeerakkoord van Rutte II, gekozen. Daarin werd gezegd: dames en heren, we gaan decentraliseren, en dat kan alleen als de gemeenten groot genoeg zijn, dus we gaan de gemeenten opschalen naar minstens 100.000 inwoners. Men zei ook: we gaan ook nog een paar provincies fuseren, want anders heeft het geen zin. Dat stond er niet bij, maar die twee polen waren er. Ik ben een aantal jaren geleden in Denemarken geweest om te kijken hoe ze het daar hebben gedaan. Zij hebben het zo gedaan. Ze zijn eerst naar gemeenten van 100.000 inwoners gegaan en ze hebben vervolgens het sociale domein en de jeugdzorg gedecentraliseerd. Zo standvastig zijn wij niet. We zijn wel gedecentraliseerd, maar we hebben die gemeentelijkeherindelingsambitie laten varen. Pleit ik hier per se voor gemeentelijke herindeling? Nee, dat doe ik ook niet. Ik weet hoe gevoelig dat ligt in de samenleving en in alle politieke partijen, inclusief de onze. Er zijn goede argumenten voor: bestuurlijk en organisatorisch vermogen. Maar een argument tegen is: komen besturen dan niet te ver van de bevolking te staan? Krijgen we dan niet nog meer vervreemding? Raken de mensen de draad dan niet nog meer kwijt? Daar kun je wel weer allerlei dingen voor verzinnen, maar het is een spanning. Ik zeg op dit moment alleen maar dat dat een mogelijke oplossingsrichting is om het bestuurlijk vermogen van gemeenten te vergroten.
Een tweede oplossing, die in de praktijk veelal gekozen wordt, is regionale samenwerking. Zoals ik het zie, ook al is dat natuurlijk maar een deelwaarneming, werkt dat in bestuurlijke zin tamelijk goed. Bestuurders kunnen hun ei kwijt en komen tot iets. Al met al lukt het zo. Denk aan de Regionale Energiestrategieën et cetera. Uiteindelijk komt men tot iets. Je verenigt capaciteit en denkkracht, en je stemt beleid op elkaar af. Maar daar zit ook een ongelofelijk manco aan: de democratische controle. Feitelijk zitten die bestuurders daar dingen met elkaar te doen — nogmaals, dat doen ze in mijn ogen redelijk goed — maar vervolgens liggen de gemeenteraden aan de laatste mem. Die roepen: gaan wij daar ook nog over? Ja, formeel ga je erover, maar feitelijk ga je er niet meer over. Feitelijk is het allang besloten en is er geen weg terug meer. De veiligheidsregio's zijn daar ook een goed voorbeeld van. Die functioneren goed, maar eigenlijk zijn de gemeenteraden nergens meer. Dat leidt tot vervreemding, tot het afhaken van gemotiveerde volksvertegenwoordigers en tot een democratisch tekort. Dat kan toch ook niet de bedoeling zijn?
Daarbij komt dat die interbestuurlijke samenwerkingsverbanden op regionale schaal een enorme lappendeken zijn. Er zijn er talloze en iedere regio is net weer iets anders dan de andere. Hoe ga je daarmee om? Dat is mijn vraag aan de minister. Hoe kijkt zij daarnaar? Wat moeten we daarmee doen? Moeten we dat meer gaan uniformeren? Krijg je dan een soort vaste regioschalen? En hoe verhoudt zich dat dan weer tot de provincie? Als je het democratisch wil controleren, krijg je dan toch weer drie lagen onder de rijksoverheid, namelijk de gemeente, de regio en de provincie? Of moet je kiezen en moet een van die lagen weg? Dat is een setje vragen dat hoort bij de regiovorming.
Een derde manier is om niet te denken in termen van one-size-fits-all, maar in termen van verschil en differentiatie. Zou je ook nog kunnen zeggen: we willen wel decentraliseren, maar we decentraliseren alleen maar naar de grote gemeenten? Net zoals dat vroeger gebeurde met de centrumgemeenten. De maatschappelijke opvang en de vrouwenopvang werden naar de centrumgemeenten gedecentraliseerd en die moesten het maar met de regio uitzoeken. Daar zitten democratisch ook nog wel wat haken en ogen aan, maar ik haal het hier aan omdat je dan onderscheid maakt in wat je nou precies naar wie decentraliseert.
Ergens in die drie oplossingen moet iets gevonden worden. Ik zei al: mijn analyse is niet origineel. Die is al door tallozen op tafel gelegd. We zijn er niet erg goed in om daar daden aan te verbinden, maar zo doormodderen is in onze ogen in ieder geval ook geen optie. Mijn vraag aan de minister gaat in het bijzonder over haar gedachten over het tweede en derde scenario. Ik doel op uniforme regio's rondom een stad en daarbinnen een differentiatie van taken die je toebedeelt aan de stad en de kleinere gemeenten. Zou dat een mogelijke optie zijn? Zoals ik het gisteravond in allerijl gelezen heb, is dat ongeveer waar de G40 voor pleit. Het is ook een herkenbaar pleidooi uit de tijd van het grotestedenbeleid. Op die manier zijn de steden trekker van de regio. Zij kunnen dat wel aan. Als ze dat goed regelen met het ommeland en je op die manier tot 25, 30 of 40 regio's komt in Nederland, zou dat dan geen oplossing zijn? Ik hoor graag de gedachten van de minister hierover.
Voorzitter. Een tweede set vragen gaat over de financiën. Grofweg gezegd: zoals ik net al heb gepositioneerd ervaren de gemeenten ieder jaar meer dat ze middelen tekort komen om de hun toebedachte taken uit te voeren. Ze hebben daar eenmalig ja op gezegd. Of althans, er is een decentralisatieakkoord geweest en ik weet eigenlijk niet of ze daar ja op hebben gezegd. Ze zeggen: zo gaan we onderuit. Je ziet ook de ene na de andere gemeentebegroting onderuitgaan. Je kunt natuurlijk zeggen "dan moeten ze maar beter opletten", maar dit verschijnsel is te algemeen en te groot om het te kunnen afdoen met "dan moeten die gemeenten het maar een beetje zuinig aan doen". Dat leidt tot een kaalslag. Dat kan zijn in het sociale domein zelf — daar speelt het zich vooral af — maar veelal is het eerder in aanpalende terreinen van gemeentelijk beleid: bibliotheken, cultuurvoorzieningen, sportvoorzieningen, evenementen, onderhoud van de stad en het openbare groen et cetera. Daar wordt allemaal fors op bezuinigd om de gemeentebegroting maar enigszins in balans te krijgen en zelfs dan lukt het niet. Dat is toch wel echt een probleem waar we niet langs heen kunnen kijken. Nou ben ik geen jurist, maar ik heb me natuurlijk ook voorbereid en ik zie in allerlei stukken verwijzingen naar de Gemeentewet, artikel 108, lid 3. Ik lees in dat artikel dat je taken bij de gemeenten kunt leggen, maar dat het dan wel de taak van het Rijk is om te zorgen voor voldoende middelen. Dat lijkt me nogal helder, eerlijk gezegd. Hoe leest de minister artikel 108, lid 3, van de Gemeentewet tegen de achtergrond van de actuele discussie over gemeentebegrotingen die onderuitgaan en de geluiden die met name de Vereniging van Nederlandse Gemeenten daarover laat horen?
Mijn tweede opmerking over financiën gaat over meerjarige financiële zekerheid. De gemeenten zijn via het Gemeentefonds trap-op-trap-af gefinancierd. Dat wil zeggen dat als het Rijk minder uitgeeft, de gemeenten minder krijgen en als het Rijk meer uitgeeft, de gemeenten ook meer krijgen. Dat betekent dat er jaarlijks en ook binnen het jaar schommelingen zijn. De vraag is of je niet toe zou moeten naar een systematiek die bestendiger is, zodat je als decentrale overheid voor een jaar of vijf vast weet wat er van het Rijk komt.
Tot slot nog een vraag over het eigen gemeentelijke en provinciale belastinggebied. Je kunt zeggen: laat de gemeente dat maar vergroten en laat de provincie haar belastinggebied maar vergroten en dan kunnen ze gewoon democratisch zeggen "we willen dit doen en dat kost zoveel". Hoe kijkt de minister daarnaar? Wat zou dat overigens betekenen voor de rijksbelastingen? Zou je dat moeten normeren? Is dat überhaupt een begaanbare weg of worden zo via een achterdeur de lasten van de rijksbezuinigingen alsnog bij de burgers gelegd? De vraag is of dat de bedoeling is.
De slotvraag over financiën gaat over arbitrage. Je ziet dat het op dit moment nogal oploopt. In de jeugdzorg is er eenmalig een arbitrageorgaan. De Raad voor het Openbaar Bestuur pleit voor onafhankelijke arbitrage en dat lijkt ons een wijs pleidooi. Hoe staat de minister tegenover de suggestie om tot een onafhankelijk arbitrageorgaan te komen om te voorkomen dat besturen elkaar in de haren vliegen en via de media hun kritiek moeten uiten omdat ze geen platform hebben? We moeten zorgen dat we daar een nette manier voor hebben. Als ze er niet uitkomen, is er het arbitrageorgaan dat een bindend advies geeft.
Voorzitter. Tot slot nog een tweetal vragen van algemeen bestuurlijke aard. De een gaat over de bijzondere verantwoordelijkheid van de minister van Binnenlandse Zaken, die stelselverantwoordelijk is voor de interbestuurlijke verhoudingen, maar tegelijkertijd, om het simpel te zeggen, geen fluit te zeggen heeft over een groot gedeelte van de decentralisaties, behalve als ze min of meer toevallig in haar portefeuille zitten, zoals de Omgevingswet. De Raad van State pleit voor een sterkere positie van de minister van Binnenlandse Zaken, onder andere via een medeondertekeningsrecht bij wetten die het lokaal en provinciaal openbaar bestuur aangaan. Dat pleidooi zou ik graag willen overnemen. Ik hoor ook graag van de minister hoe ze daarover denkt. Een tweede vraag is een vraag over het hele wettelijk kader. Hebben we het eigenlijk goed weergegeven? De staatscommissie-Remkes zegt: laten we wat overal verspreid is nou eens gewoon netjes in een wet bij elkaar harken; de gemeente werkt ook aan de wet decentraal bestuur. Ons lijkt dat een goede suggestie om meer helderheid en vastigheid te geven. Ook daarom onze vraag hoe de minister daarnaar kijkt.
De heer Van der Linden i (Fractie-Nanninga):
Ik heb één vraag. Ik hoor hier veel beschouwingen van GroenLinks dat we zouden kunnen herindelen maar het niet doen. We zouden voor een centrumgemeente kunnen gaan. Eigenlijk hoor ik allemaal vragen aan de minister: wat vindt u daarvan? Belastingen verhogen voor gemeentes, ja of nee? Uw voorman in de Tweede Kamer vrijt openlijk met de formatie en daar aan tafel gaan. Wat is nou voor GroenLinks dé topprioriteit in een verbeterde relatie tussen de centrale en de decentrale overheid? Wat is nou uw speerpunt? Want u gaat straks misschien wel onderhandelen. Wat wordt de hoofdinzet?
De heer Van Gurp (GroenLinks):
Onze speerpunten staan in ons verkiezingsprogramma. Een daarvan is meer geld voor lokale overheden, meer geld voor de jeugdzorg. Dat gaat dus over de concrete dilemma's die nu aan de orde zijn. In het Eerste Kamerdebat, waar ik geen Tweede Kamerdebat van wil maken, probeer ik te kijken wat nou onderliggende mechanismes zijn en hoe we de onderliggende mechanieken ook beter zouden kunnen regelen om te voorkomen dat we constant in dat soort ademnood komen. Maar in de concrete situatie denk ik inderdaad meer aan de Tweede Kamer en aan de onderhandelaars. Dan gaat het voor een groot deel over meer geld, meer vrijheden, meer verantwoordelijkheden in de publieke sector, en meer armslag voor de gemeente om daarin te werken.
De voorzitter:
U vervolgt uw betoog.
De heer Van Gurp (GroenLinks):
Voorzitter. Ik kom tot het slot van mijn betoog. De studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen had een prachtig pleidooi voor werken als één overheid en opgavegericht werken. Dat zijn woorden die zomaar een eigen leven gaan leiden. Ik wil die woorden ook wel graag tot de mijne maken. Natuurlijk kunnen we vanuit de maatschappelijke opgave denken door te werken als één overheid. Mijn pleidooi is erop gericht om dat te kunnen doen. Dan moet het fundament goed zijn. Bij het fundament hoort een heldere verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden, een adequate financiering, goed afspreken hoe je met geschillen omgaat en het toerusten van medeoverheden voor de taak waartoe je ze oproept. Als we dat goed regelen, dan lijkt me dat de basis om als één overheid opgavegericht te gaan werken.
Ik hoor graag de reacties van de minister. Al naargelang die reacties overweeg ik in tweede termijn een motie in te dienen die oproept om bij de kabinetsformatie — ook een beetje een antwoord aan de heer Van der Linden — dit soort zaken ook fundamenteel goed te regelen, om te voorkomen dat we ieder jaar in ademnood komen. Maar of ik dat doe, hangt uiteraard ook een beetje af van het draagvlak dat daarvoor is en de antwoorden die de minister ons geeft.
Ik dank u wel.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Van Gurp. Dan geef ik het woord aan de heer Van Hattem namens de fractie van de PVV.