Verslag van de vergadering van 4 april 2023 (2022/2023 nr. 25)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 11.17 uur
Mevrouw Kennedy-Doornbos i (ChristenUnie):
Dank u wel. Geachte voorzitter, ministers en aanwezigen. Steeds vaker gebruiken de rijksoverheid en decentrale overheden revolverende fondsen in plaats van subsidies om projecten te financieren waarmee een publiek belang wordt gediend. Ik hoop niet dat dit financieringsinstrument vergelijkbaar is met het fonds dat koning Willem I in 1822 oprichtte en dat werd gefinancierd uit overheidsgeld en een lening. Hij wilde daarmee kanalen aanleggen en de industrie stimuleren, en de uitgaven buiten de invloedsfeer van het parlement houden. Ook was het zijn bedoeling dat dit fondskapitaal zou renderen, waardoor de staatsschuld zou afnemen. Maar toen dit zogenaamde Amortisatiesyndicaat in 1840 werd opgeheven, bleken er veel goede investeringen te zijn gedaan, maar was het geld verdwenen. Sterker nog, het vergrootte de staatsschuld met 113 miljoen gulden.
Er zitten grote voordelen aan dit financieringsinstrument, want iedere euro kan diverse malen worden uitgegeven. Ook de samenwerking met private partijen en de hefboomwerking die wordt gecreëerd als de overheid investeert, doet het vertrouwen van marktpartijen groeien, waardoor ook privaat geld kan worden aangetrokken. Daarnaast kan de overheid gebruikmaken van expertise in de markt om een fonds te beheren en het geld zo te verstrekken dat maatschappelijke doelen effectief en efficiënt kunnen worden bereikt. Eindbegunstigden moeten een positieve businesscase hebben waardoor, meer dan bij traditionele subsidies, levensvatbare projecten zouden kunnen worden gerealiseerd.
Uit een aantal evaluaties blijkt dan ook dat dit financieringsinstrument grote toegevoegde waarde kan hebben voor onder meer het oplossen van wicked problems, die zonder deze fondsen niet opgelost zouden kunnen worden. Maar er zijn ook voordelen voor fondsbeheerders die voor ons als volksvertegenwoordigers nadelen zijn. Omdat het fonds vaak een privaatrechtelijke rechtspersoon is en niet kwalificeert als bestuursorgaan, staat het fonds op afstand van de overheid en hoeft het zich niet te houden aan het subsidiekader van de Awb. Dit is positief voor deze fondsen, omdat zij dan minder last hebben van volksvertegenwoordigers of politieke bestuurders die beleidswijzigingen willen aanbrengen, of rekenkamers en journalisten die een onderzoek willen uitvoeren, of burgers en bedrijven die bezwaarprocedures willen aanspannen of Woo-verzoeken zouden willen doen. Veel fondsen zijn dan dus ook niet gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals onpartijdigheid, een zorgvuldige voorbereiding en motivering van toe- en afwijzingen. Daardoor kunnen zij hun taken snel en doeltreffend uitvoeren. Op basis van jurisprudentie kunnen sommige fondsen wel worden gekwalificeerd als een bestuursorgaan, omdat ze zo zijn vormgegeven en zich zo gedragen, maar dat kan worden opgelost door een hoger percentage privaat kapitaal aan die fondsen toe te voegen, zodat het fonds zich kan onttrekken aan de verplichtingen die rusten op een bestuursorgaan.
De heer Otten i (Fractie-Otten):
Ik hoorde mevrouw Kennedy net zeggen dat fondsen wicked problems kunnen oplossen. Wicked problems zijn problemen die heel snel veranderen. Ik heb dat ook weleens gememoreerd. Corona bijvoorbeeld was een wicked problem. Die moet je heel erg op intuïtie managen. Geeft u dan eens een voorbeeld van een volgens u wicked problem dat niet kan worden opgelost met reguliere beleidsmaatregelen maar wel met een fonds, want ik kan dat zo een-twee-drie niet bedenken, eerlijk gezegd.
Mevrouw Kennedy-Doornbos (ChristenUnie):
Ik heb niet direct een voorbeeld voor u, maar omdat fondsen snel kunnen opereren en minder te maken hebben met ingewikkelde en complexe politieke besluitvorming, zou je kunnen denken dat sommige problemen ook sneller door fondsen opgelost kunnen worden. Maar dan valt het dus wel buiten ons zicht.
De heer Otten (Fractie-Otten):
Ik denk eerder dat de hele wildgroei aan fondsen zelf een wicked problem aan het worden is momenteel.
Mevrouw Kennedy-Doornbos (ChristenUnie):
Ja, maar dat ben ik ook wel met u eens, absoluut.
Dit is niet goed voor de rechtsbescherming van burgers en bedrijven, maar zeker ook niet goed voor het budgetrecht en de controlerende taak van volksvertegenwoordigers, die daardoor minder goed zicht hebben op hetgeen zich bij fondsen afspeelt en minder goed kunnen bijsturen. De besteding van teruggekomen gelden in een revolverend fonds loopt niet via de normale begrotingsprocedure, en onderbesteding kan dus onderbelicht blijven. Ook kunnen fondsen worden opgericht die andere fondsen financieren, zonder dat er een voorhangprocedure hoeft te worden toegepast. Sommige fondsen worden gevoed door publiek kapitaal van de rijksoverheid en decentrale overheden, maar bij een staatsdeelname van minder dan 51% mag de Algemene Rekenkamer geen onderzoek doen. Kan de minister toezeggen dat elk fonds in elk geval op één overheidsniveau door de daarbij behorende rekenkamer aan een onderzoek kan worden onderworpen, waarbij ook onderzoek mag worden gedaan bij de eindgebruikers, net als bij de Europese Rekenkamer?
Sommige decentrale overheden kiezen ervoor om aan fondsen publiekrechtelijke normen op te leggen, zoals de Wet normering topinkomens of de Wet open overheid. Is de minister bereid om revolverende fondsen die deels met publiek geld worden gefinancierd te kwalificeren als bestuursorgaan of hun publiekrechtelijke normen op te leggen?
Daarnaast zijn er meer nadelen. Als de revolvabiliteit lager is dan 100%, als de fondsmanagers zich niets aantrekken van de Wet normering topinkomens of als er geen rekening wordt gehouden met de beheerkosten, rentekosten en inflatie neemt het vermogen van het fonds af of moet de overheid jaarlijks geld toevoegen aan het fonds. Is de minister bereid om de beheerkosten, de rentelasten en de effecten van inflatie zichtbaar te maken bij de instelling en evaluatie van revolverende fondsen? Er is vaak geen exitstrategie, waardoor niet duidelijk is wanneer en of de staatslening zal worden afbetaald en het geïnvesteerde kapitaal weer zal terugvloeien naar de rijksbegroting. Het geld dat is geïnvesteerd in het fonds, is sowieso niet beschikbaar voor andere aanwendingen binnen de portefeuilles van de betrokken ministers. Bovendien is er sprake van een inherente spanning tussen de revolveerbaarheid en additionaliteit. Hoe beter de leningen terugbetaald kunnen worden, hoe minder noodzakelijk ingrijpen middels een fonds was.
Bovendien blijkt uit een aantal evaluaties van revolverende fondsen dat de private partijen de krenten uit de pap financieren. Dat zijn juist de projecten die eigenlijk helemaal niet gefinancierd zouden moeten worden uit zo'n fonds, omdat er dan geen sprake is van marktfalen. Soms verstrekken de overheden garanties of achtergestelde leningen, waardoor het risico bij private partijen wordt weggehaald, of wordt de overheidsbijdrage gezien als eigen vermogen van het fonds en de bijdrage van private partijen als vreemd vermogen. Zo wordt het risico telkens weer afgewenteld op de overheid. Bij de evaluatie van het Nationaal Energiebespaarfonds bleek deze spanning tussen publieke en private financiers niet uit het onderzoek en de evaluatie van de regering, maar wel uit het onderzoek van de Rekenkamer. Mijn vraag is daarom: kan de minister toezeggen dat de verdeling van financiële risico's tussen de overheid en private partijen in de evaluaties die aan het parlement worden gestuurd beter zichtbaar zal zijn?
Voor decentrale overheden is het fijn om overgebleven middelen weg te zetten in een fonds, omdat ze deze fondsen anders via schatkistbankieren moeten uitzetten bij het Rijk. Voor alle portefeuillehouders is het natuurlijk leuk als onderuitputting niet leidt tot het verplicht laten afvloeien van niet-bestede gelden naar algemene middelen, maar hen de kans geeft om dit geld binnen de eigen portefeuille te houden. Maar wat is de invloed van het afgeven van leningen of kapitaalstortingen door het Rijk op het EMU-saldo? Ik heb begrepen dat de stortingen niet worden gezien als leningen die zullen worden terugbetaald, maar als uitgaven die invloed hebben op het EMU-saldo, en dat de uitgaven en inkomsten binnen het fonds daar geen invloed op hebben, maar wel weer invloed hebben op het EMU-saldo als de baten weer terugvloeien. Mijn vraag aan de minister is: in hoeverre wordt de keuze voor het financieringsinstrument van een revolverend fonds beïnvloed door de wens om het EMU-saldo te beheersen? En klopt het dat er dan ook geen terugbetaling wordt verwacht en er geen sprake is van een lening?
Het Europees Parlement heeft een toetsingskader en wordt jaarlijks geïnformeerd over revolverende fondsen. Ook de provincies Drenthe, Groningen en Zuid-Holland en de stad Den Haag hebben ondertussen kaders of handreikingen voor revolverende fondsen. De Algemene Rekenkamer heeft het ministerie van Financiën diverse malen de aanbeveling gedaan om ook een apart juridisch kader in te stellen voor revolverende fondsen, maar het ministerie van Financiën heeft tot nu toe geen apart juridisch kader willen opstellen omdat het integraal afwegingskader voldoende zou moeten zijn. Daarnaast zijn nog een heel aantal aanbevelingen van de Rekenkamer niet integraal overgenomen door het ministerie. Mijn vraag is daarom: gaat de minister deze aanbevelingen van de Rekenkamer overnemen?
Ik dank u.
De voorzitter:
Dank u wel, mevrouw Kennedy. Dan is het woord aan de heer Van Kesteren namens het CDA.