Plenair Verkerk bij debat over de verhouding tussen de centrale overheid en decentrale overheden



Verslag van de vergadering van 11 mei 2021 (2020/2021 nr. 36)

Status: gecorrigeerd

Aanvang: 11.30 uur


De heer Verkerk (ChristenUnie):

Voorzitter. Op 21 januari 2020 had de commissie voor VWS een mondeling overleg met minister De Jonge over de decentralisaties in de langdurige zorg en de jeugdzorg. In het overleg werd onder andere gesproken over de architectuur van die decentralisaties. Dat overleg heeft mede geleid tot het debat van vandaag. De fractie van de ChristenUnie zou graag bij deze lijn willen aansluiten en zich willen concentreren op de vraag over de architectuur, om dat woord toch maar even te gebruiken. Het gaat om de volgende vragen. Wie is verantwoordelijk voor wat? Hoe kom je tot een beter ontwerp? En hoe geef je de democratische controle vorm? Uiteindelijk gaat het daarbij om de vraag naar het huis van Thorbecke.

Voorzitter. Ik ga graag even kort terug in de geschiedenis. In 1856 werd in een goede familie in Philadelphia Frederick Winslow Taylor geboren. Als kind was hij geobsedeerd door natuurkundige en wiskundige vraagstukken. Als hij bijvoorbeeld naar school ging, dan experimenteerde hij continu met zijn benen om uit te vinden welke stapgrootte nodig was om met minimale energie de grootste afstand op de meest snelle wijze af te leggen. Deze obsessie bracht hem er uiteindelijk toe om ook organisaties op een wetenschappelijke wijze te ontwerpen en te managen. In zijn gedachte hadden managers en uitvoerders een eigen taak. Managers moesten denken. Zij moesten zeggen: zo en zo moet het werk gebeuren. Medewerkers op de werkvloer moesten het alleen maar uitvoeren. Taylor zou dan ook bekend worden als de vader van het scientific management. Taylor geloofde niet in mensen, maar in systemen. Zo schreef hij: in the past the man has been first; in the future the system must be first. De invloed van Taylor op de westerse samenleving kan niet overschat worden. Zijn concepten hebben vele generaties van leidinggevenden gevormd, ook in de overheid. Onder zijn invloed ontwikkelden overheden zich tot organisaties, waarbij de hogere overheden bepaalden hoe de lagere overheden moesten werken en hoe ze dat allemaal precies moesten doen.

Pakweg een halve eeuw later gebeurde er iets bijzonders. In 1951 deden de Britse onderzoekers Eric Trist en Ken Bamforth van het Tavistock Institute in Londen een ontdekking die de organisatiekunde op haar grondslagen deed schudden. In het plaatsje Durham vonden ze een organisatiestructuur die gebroken had met de principes van Taylor. Het was een organisatiestructuur die meer bottom-up was vormgegeven en waarin mijnarbeiders — het ging om een mijn — veel meer ruimte hadden om zelf de beslissingen te nemen die ze nodig vonden. Het gevolg was een hogere productie en een lager ziekteverzuim.

Voorzitter. Ik kom tot het debat van vandaag. Als je in grote lijnen denkt, dan kun je de decentralisaties karakteriseren als een transitie van Taylor naar Durham, van top-down naar bottom-up, van bureaucratie naar participatie, van uitvoeren naar denken, ook op de werkvloer. Als je in grote lijnen denkt, dan stond voor de transitie het systeem centraal en na de transitie de medewerker, in dit geval de ambtenaar die contact heeft met de burger.

In voorbereiding op dit debat heb ik een aantal gesprekken gevoerd met mensen in mijn eigen provincie, Limburg. Met toestemming van de betrokkenen deel ik twee verhalen.

Het eerste verhaal gaat over de jeugdzorg. Er wordt geconstateerd dat de gemeenten weinig zorginhoudelijke kennis hebben van de jeugdzorg. Er zijn ook grote problemen met het inkopen, zeker van specialistische zorg. Daarnaast zijn er veel indirecte kosten door een explosie van aanbieders en een versnipperd contractbeheer. Verder zijn de gemeenten wel verantwoordelijk, maar kunnen ze uiteindelijk weinig grip krijgen op het gehele proces. Het tweede verhaal gaat over het beleid rond corona. In de Provinciale Staten van Limburg is er een discussie geweest over het beleid van de veiligheidsregio's. Mede gezien enkele provinciale dossiers zijn deze regio's uitgenodigd om in gesprek te gaan met de Staten over het gevoerde beleid. Dat bleek een moeizaam proces. Uit dit alles bleek dat de samenwerking tussen bestuurseenheden niet vanzelfsprekend is en dat de democratische controle van regionale structuren ook niet vanzelfsprekend is.

Deze verhalen kunnen eindeloos aangevuld worden met verhalen uit andere domeinen en andere provincies. In beide verhalen speelt de vormgeving van verantwoordelijkheden een grote rol. In het eerste verhaal gaat het om de vormgeving binnen het domein en in het tweede verhaal over de samenwerking tussen de verschillende bestuurseenheden en de democratische controle daarop. Op beide punten wil ik nader ingaan.

Voorzitter. Na de ontdekking van de Durham-case is er veel gebeurd. De breuk met het taylorisme werd geconsolideerd en deze nieuwe manier van werken werd theoretisch onderbouwd en later aangeduid als "de participatieve organisatie", de "democratische organisatie" of, in Nederland in de jaren zestig en zeventig, ook als "het nieuwe werken". Een van de kerninzichten van deze nieuwe manier van organiseren is dat problemen op de werkvloer vaak veroorzaakt worden door foute beslissingen van de structuur aan de top van de organisatie. Populair uitgedrukt: als een ambtenaar geen goede jeugdzorg kan garanderen, dan ligt de oorsprong van dat probleem bij de hoogste baas c.q. de minister of de staatssecretaris. In de discussienota Zorg voor de toekomst wordt deze verantwoordelijkheid erkend, maar opvallend is dat in die nota de focus ligt op, wat ik maar even noem, horizontale problemen in de zorg: de samenwerking binnen de regio en de coördinatie tussen de domeinen. Er wordt weinig aandacht gegeven aan wat ik maar even de verticale problemen wil noemen. Welke bestuurslaag is verantwoordelijk voor wat? Een belangrijke richtlijn voor die nieuwe manier van organiseren is dat de hogere bestuurslaag de problemen moet oplossen die een lagere bestuurslaag niet kan oplossen. Of denkend in het huis van Thorbecke: wat de gemeente niet kan, moet de provincie doen en wat de provincie niet kan realiseren, moet het Rijk doen.

Het opvallende was dat mijn gesprekspartners juist veel aandacht hadden voor die verticale problemen rond de jeugdzorg en ook oplossingen aandroegen voor hoe je die verticale problemen zou kunnen oplossen. Het gaat mij hier uiteraard niet om de details van de oplossingen. Erkent de minister deze verticale problematiek? Kan zij toezeggen dat bij discussies over decentralisatie, bijvoorbeeld met betrekking tot de jeugdzorg, ook deze verticale problematiek in kaart wordt gebracht en dat er oog komt voor ook verticale oplossingen? Hoe ziet zij haar rol hierin? Voorgangers — ik denk aan de heer Koole, de heer Van der Burg en allerlei anderen — hebben terecht al veel nadruk gelegd op de rol van de minister van Binnenlandse Zaken hierin.

Voorzitter. Ik kom tot het tweede verhaal: de samenwerking tussen bestuurseenheden en de democratische controle. De bestuurskundige Van den Berg en de politicoloog Lelieveldt constateren in een publicatie van het Montesquieu Instituut, getiteld "Zo kan het wél", dat het Nederlandse bestuur een lappendeken is geworden. Ze schrijven op pagina 29 en 30: "Het Nederlandse binnenlands bestuur, dat op het eerste gezicht overzichtelijk en genesteld vormgegeven lijkt, op basis van het huis van Thorbecke, is feitelijk de afgelopen decennia geleidelijk veranderd in een lappendeken van functionele bestuurseenheden. Doordat er van rijkswege geen regie gevoerd is op de regiovorming en regio-indeling konden vakdepartementen elk op hun beurt wetten maken waarin taken naar het lokaal bestuur werden gedecentraliseerd en waarbij telkens weer een aparte regio-indeling ontstond."

Ik geef enkele getallen, een vergelijkbaar rijtje als dat van de heer Koole. We hebben landelijk 42 jeugdzorgregio's, 32 zorgkantoorregio's, 29 omgevingsdiensten, 25 GGD-regio's, 25 veiligheidsregio's. Als ik goed tel, moet ik nog meer dan 40 andere regio's kunnen noemen, allemaal met andere aantallen. Sommige regio's of diensten vallen prachtig binnen de grenzen van de provincie, andere vallen in meerdere provincies. Sommige regio's en diensten zijn congruent, dat wil zeggen, ze hebben dezelfde grenzen, maar andere zijn dat niet.

De onoverzichtelijkheid en de complexiteit van deze regionale structuren doet ernstig afbreuk aan de slagkracht van de regio's. Het gaat sterk om de samenhang daartussen, maar ook doet zich een groot democratisch probleem voor. Veel van deze regionale structuren bestaan uit gemeenschappelijke regelingen, waarbij de democratische legitimatie moet komen van de afzonderlijke gemeenteraden. In de praktijk komt dat moeilijk uit de verf.

Voorzitter. Ook hier is sprake van de hele fundamentele vraag naar de organisatie van verantwoordelijkheden, niet alleen verticaal, maar ook horizontaal. Dan is de vraag hoe je dit soort structuren, als je ze nodig hebt, zou moeten organiseren, gegeven de systematiek van het huis van Thorbecke, waarin Rijk, provincies en gemeenten de belangrijkste verdiepingen vormen. Heeft de minister zicht op de verschillende vormen van regiovorming en regio-indelingen die er in Nederland zijn? In hoeverre is het wenselijk dat er meer uniformiteit in regiovorming en regio-indeling komt? Op welke wijze kunnen dit soort regionale activiteiten democratisch gecontroleerd worden? Welke rol kan of moet de provincie daarin spelen? En welke rol wil of moet de minister daarin spelen?

Voorzitter. De intentie van de transities was om ambtenaren op de werkvloer de ruimte te geven om maatwerk te leveren, en het doel van de regionale structuren was om de regio's te laten bloeien. Die intenties zijn niet, nog niet of nog niet ten volle gehaald. Als het kerninzicht van de nieuwe manier van werken waar is dat problemen op de werkvloer vaak hun oorsprong vinden in de top van de organisatie, dan zegt dit kerninzicht iets over de verantwoordelijkheden van de betrokken ministeries. Daar zit het fout.

Maar dan zegt het ook iets over de controlerende taak van dit huis. Dit huis, de Eerste Kamer, heeft het laten gebeuren, om het maar even zo uit te drukken. Het zou kunnen zijn dat ook met betrekking tot deze problemen de titel van het boek van Jesse Frederik over de toeslagenaffaire actueel is: Zo hadden we het niet bedoeld.

Voorzitter. Meer ruimte voor lagere overheden betekent ook dat meer maatwerk geleverd kan worden, voor de individuele burger en voor de verschillende regio's. De andere kant van de medaille is dat er verschillen kunnen ontstaan tussen gemeenten, regio's en provincies. Meerdere collega's hebben daar al de aandacht op gevestigd.

Het is de verantwoordelijkheid van de systeemverantwoordelijken om te voorkomen dat die verschillen niet leiden tot grotere tegenstellingen in de samenleving en uiteindelijk ook niet tot rechtsongelijkheden, met recht en vrede als belangrijke publieke waarden. Ik wil daarbij aansluiten bij het verhaal van de heer Van der Voort. Hoe wil de minister dat voorkomen? En hoe ziet zij haar eigen coördinerende taak daarin?

Voorzitter. Ik kom tot een afronding. De fractie van de ChristenUnie is van mening dat het huis van Thorbecke de basis moet blijven voor de bestuurlijke inrichting van Nederland. De inrichting dient primair te gebeuren langs de lijnen van Rijk, provincie en gemeente. Langs die lijnen kan de democratische controle effectief vormgegeven worden.

Voorzitter. Het gaat om — ik verwijs naar mijn historische inleiding — structuren waarin gebroken wordt met de principes van Taylor. Uiteindelijk gaat het om een dienstbare overheid, een overheid die dichtbij haar burgers staat en die hun bloei voor ogen heeft. Het gaat erom dat de mens centraal staat en niet het systeem. Ik kom terug op de verhalen uit Limburg. Het gaat om de ouder die goede zorg voor zijn of haar kind nodig heeft. Het gaat om de provincie en veiligheidsregio's die beide de veiligheid met betrekking tot corona optimaal willen vormgeven. Onze fractie ziet uit naar de reactie van de minister.

De voorzitter:

Dank u wel, meneer Verkerk. Dan geef ik het woord aan de heer Van der Voort namens de fractie van D66.

De heer Van der Voort (D66):

Ik zou graag nog wat verheldering willen van meneer Verkerk over de regio's. U zegt dat er allerlei regio's gevormd zijn op allerlei manieren. We hebben de GGD-regio's, de veiligheidsregio's en nog een heleboel andere. Die zijn natuurlijk niet voor niks ontstaan. Blijkbaar is er een noodzaak om met elkaar een regio te vormen om een probleem op te lossen dat niet op provinciaal of op gemeentelijk niveau kan worden opgelost. Hoe ziet meneer Verkerk — en de ChristenUnie — de toekomst daarvan? Moeten die coûte que coûte onder provincies gaan vallen? Moeten die terug naar gemeentelijk niveau? Of is er op den duur toch een niveau te ontwikkelen dat de grootte van dit soort regio's kent, waardoor de provinciale laag uiteindelijk misschien niet meer nodig is?

De heer Verkerk (ChristenUnie):

Ik denk dat de heer Van der Voort hier een heel belangrijk punt aanraakt. Het eerste wat de ChristenUnie steeds weer benadrukt, is ook de kracht van regio's. We weten uit sociologisch onderzoek dat regio's gaan bloeien als je hun kracht steunt. Je kunt die kracht van bovenaf nauwelijks beïnvloeden, maar die kracht kan wel van onderaf vormgegeven worden.

Het tweede is dat we echt het probleem hebben rond de wildgroei van de regio's. Daar zijn meerdere oplossingen voor mogelijk. Ik kijk bijvoorbeeld naar Zuid-Limburg, waar we bijvoorbeeld twee GGD-regio's, vier jeugdzorgregio's en twee omgevingsdiensten hebben. Ongeveer alles is georganiseerd binnen de regio. Iedereen weet dat er verschillen zijn tussen Noord-Limburg en Zuid-Limburg, niet alleen cultureel, maar ook politiek. Als we ook kijken naar de specifieke problematiek van de oostelijke mijnstreek, dan vragen we extra aandacht. Dan zullen we twee dingen moeten doen. We zullen er a. voor moeten zorgen dat die samenwerking gigantisch goed wordt gefaciliteerd en b. dat er een democratische controle is waarin ook prioriteiten gesteld kunnen worden. Dan kan ik mij voorstellen dat bij een bepaalde vormgeving ook de provincie een grotere rol krijgt in de democratische controle en dat de samenhang tussen de dossiers verbetert. Eén van mijn voorbeelden ging erover dat de samenhang tussen de dossiers verdwijnt.

De voorzitter:

Dank u wel. De heer Van der Voort.

De heer Van der Voort (D66):

Begrijp ik het dan goed dat u er toch voor pleit dat er nog een laag tussen gemeenten en provincies komt die ook onder democratische controle staat? Of is die democratische controle dan in de provincie belegd? Dat is voor mij niet helemaal duidelijk.

De heer Verkerk (ChristenUnie):

Ik heb aangegeven in mijn verhaal over het nieuwe werken dat je ook heel fundamenteel moet nadenken over waar je welke verantwoordelijkheden legt. Er zijn hier meerdere voorstellen gedaan om in de toekomst tot een meer duurzaam bestuurlijk huis van Nederland te komen. Dat kan via een nieuw regeerakkoord, via een sterke minister van Binnenlandse Zaken en het kan eventueel via een commissie. Ik wil daar open over zijn. Voor mij is het van belang dat de regio's en de burgers gaan bloeien, maar dat we ook een goede democratische controle hebben. Als we daar niets aan doen, dan blijven de zaken groeien zoals ze nu groeien.

De voorzitter:

Dank u wel. Dan ga ik in verband met een extra commissievergadering over covidwetgeving om 12.00 uur, waar een aantal van u ook bij moeten zijn, nu schorsen tot na de lunchpauze.

De beraadslaging wordt geschorst.