Verslag van de vergadering van 20 februari 2018 (2017/2018 nr. 20)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 13.48 uur
De heer Engels i (D66):
Dank u wel, mijnheer de voorzitter. Op 14 februari 2012 nam deze Kamer na een debat over het rapport van de Staatscommissie Grondwet uit 2010 en de reactie daarop van het kabinet een motie aan waarin de regering werd verzocht een wetsvoorstel te ontwikkelen voor het opnemen van een algemene bepaling in de Grondwet. Deze bepaling zou moeten uitdrukken dat Nederland een democratische rechtsstaat is.
Deze motie was ingegeven door een voorstel van de staatscommissie om een aantal fundamentele beginselen van rechtsstaat en democratie meer expliciet in de Grondwet tot uitdrukking te brengen. Dat zou bijdragen aan het normatieve karakter van de Grondwet. De Kamer overwoog daarbij dat de Grondwet geacht wordt de fundamentele normen en beginselen te bevatten die als grondslag dienen voor de inrichting van de rechts- en gezagsverhoudingen in de Staat. Voorts overwoog de Kamer dat het principe van de democratische rechtsstaat tot de constitutionele essentialia behoort en uit dien hoofde herkenbaar en zichtbaar in de Grondwet terug te vinden moet zijn.
Voorzitter. Als eerste ondertekenaar van de motie verheugt het mij en mijn fractie zeer dat de regering in de vorm van het voorliggende wetsvoorstel gevolg heeft willen geven aan deze uitspraak van de Kamer. Toch wil ik namens mijn fractie enkele opmerkingen maken bij het voorstel en met de regering over een aantal kwesties nader van gedachten wisselen.
Voorzitter. Het is mijn fractie niet ontgaan dat er vanuit de wetenschap, door de Raad van State en tijdens de parlementaire behandeling in de Tweede Kamer de nodige vraagtekens zijn gezet bij het wetsvoorstel. De uiteenlopende kritiekpunten komen er samengevat op neer dat getwijfeld wordt aan het nut en de noodzaak, de status, de functie, de normatieve betekenis, de reikwijdte en de inpassing in de Grondwet van de voorgestelde algemene bepaling. Voor een deel zijn deze aarzelingen terug te voeren op — naar mijn smaak veelal onjuiste — veronderstellingen over de bedoeling en consequenties van een algemene bepaling. Voor een ander deel is de politieke en staatsrechtelijke realiteit dat over het antwoord op de vraag wat er nu precies wel en niet in de Grondwet thuishoort, hoe de verschillende bepalingen moeten worden geformuleerd en in welke volgorde deze in de Grondwet moeten worden opgenomen, verschillend wordt gedacht. Daarmee vervult de Grondwet in mijn ogen vooral een functie voor het vasthouden aan de staatkundige status quo.
Wat hier verder van zij, wij menen dat de regering deze kritiekpunten grotendeels afdoende heeft weerlegd. De beginselen van de democratische rechtsstaat zijn thans inderdaad slechts impliciet, niet systematisch en onvolledig in de Grondwet terug te vinden. Het in de Grondwet expliciteren van deze principes versterkt de normativiteit en daarmee de waarborgfunctie daarvan. Een algemene bepaling van deze strekking bevestigt bovendien dat de inhoud van de Grondwet in overeenstemming is met de algemeen aanvaarde constitutioneelrechtelijke beginselen. Een dergelijke bepaling biedt tot slot een interpretatief kader voor de uitleg en toepassing van de Grondwet.
Tot zover zitten de regering en mijn fractie op één lijn. Wij hebben nog wel enkele vragen bij de formulering van de voorgestelde bepaling.
De staatscommissie heeft in haar rapport een tekstvoorstel voor een algemene bepaling gedaan. Daarin wordt tot uitdrukking gebracht dat Nederland een democratische rechtsstaat is, in lid 1, dat de overheid de menselijke waardigheid, grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen eerbiedigt en waarborgt, in lid 2, en dat openbaar gezag alleen wordt uitgeoefend krachtens de Grondwet en de wet, in lid 3. De regering heeft ervoor gekozen dit voorstel niet over te nemen maar te komen met een eigen, stringentere formulering. Aanvankelijk luidde de tekst: "De Grondwet waarborgt de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten". Bij amendement is de tekst gewijzigd naar: "De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat".
Mijn fractie kan op zichzelf begrip opbrengen voor de keuze van de regering voor een stringent geformuleerde bepaling. De tekst van de staatscommissie klinkt op het eerste gezicht aantrekkelijk, maar bij nader inzien bevat die formulering de nodige complicaties. Zo wordt bijvoorbeeld niet duidelijk wat de relatie is tussen het begrip "democratische rechtsstaat" in het eerste lid en de in het tweede en derde lid van de tekst van de staatscommissie opgenomen omschrijvingen. In die zin roept de gekozen uitwerking meer vragen op dan dat deze de betekenis van het principe van de democratische rechtsstaat verduidelijkt.
In dat licht is het niet onbegrijpelijk dat de regering er bewust van heeft afgezien een specifieke inkleuring te geven aan de beginselen van democratie en rechtsstaat. Hoe zouden deze uit een oogpunt van volledigheid vorm hebben moeten krijgen? Uit de staatstheoretische literatuur kan worden opgemaakt dat het democratiebegrip zijn oorsprong vindt in het door Rousseau bedachte concept van de volkssoevereiniteit, op basis waarvan in de moderne staatsontwikkeling een aantal meer concrete beginselen tot ontwikkeling is gekomen. Men kan hier bijvoorbeeld denken aan het representatiebeginsel, het meerderheidsbeginsel, het verantwoordingsbeginsel, het openbaarheidsbeginsel en het participatiebeginsel. Over de plaats en betekenis van deze principes wordt overigens niet eenduidig gedacht.
Eenzelfde exercitie ten aanzien van het begrip "rechtsstaat" levert vergelijkbare complicaties op. De op John Locke terug te voeren concepten van machtenscheiding en mensenrechten worden op zichzelf algemeen aanvaard als de fundamenten van het rechtsstaatbegrip. De nadere uitwerking daarvan in termen van constitutionaliteit, de rule of law, onafhankelijke rechtspraak en de reikwijdte van gecodificeerde grondrechten laat vervolgens al differentiaties zien. Om hier nog een zijstapje bij aan te haken: de gedachte om in de Grondwet een preambule op te nemen verzandde in een nog moeizamere discussie over de definiëring van een nationale identiteit.
Deze rudimentaire inventarisatie maakt duidelijk dat de ambitie om in de Grondwet een uitwerking te beproeven van de relevante elementen van de democratische rechtsstaat zo zijn eigen complicaties kent. Waar de regering dus op zichzelf niet ten onrechte de weg heeft gekozen naar een korte en puntige formulering, moet vervolgens wel de vraag worden gesteld in hoeverre de nu voorliggende tekst voldoet. Op dat punt heeft mijn fractie uit een oogpunt van grondwetsinterpretatie wel behoefte aan een nadere reflectie van de zijde van de regering.
In de eerste plaats doet zich naar onze mening een conceptueel probleem voor. Zowel in de oorspronkelijke als in de geamendeerde tekst worden de grondrechten apart benoemd, naast de democratische rechtsstaat. Die formulering suggereert dat de grondrechten geen relatie hebben met de democratie en/of de rechtsstaat. Dat lijkt mij tamelijk verwarrend. De grondrechten vormen immers, naast het machtenscheidingsprincipe, nu juist een van de twee pijlers onder de rechtsstaat. Beide concepties stellen juridische grenzen aan de machtsuitoefening door de Staat. Democratie is het concept dat de macht van de Staat begrenst door het volk als bron van de staatsmacht aan te merken. Op die grondslag zijn politieke grondrechten zoals het kiesrecht tot ontwikkeling gekomen. De grondrechten vormen met andere woorden een dragend onderdeel van wat wij nu de democratische rechtsstaat zijn gaan noemen. Mijn fractie zou er om die reden op voorhand niet voor hebben gekozen de term "grondrechten" als een apart kernbeginsel in de tekst op te nemen.
De regering onderkent overigens dat de principes van rechtsstaat en democratie onafhankelijk van elkaar tot ontwikkeling zijn gekomen, maar vervolgens in hun conceptuele, politieke en normatieve ontwikkeling steeds nauwer met elkaar verbonden zijn geraakt. Inmiddels zijn het complementaire principes die beide de uitoefening van overheidsmacht beperken en begrenzen. De rechtsstaat stelt grenzen aan de statelijke besluitvorming op grondslag van het recht en het recht wordt omgekeerd gelegitimeerd door democratische besluitvorming.
De regering lijkt zich intussen bewust van het feit dat het grondwettelijk verankeren van de grondrechten als separaat kernbeginsel niet noodzakelijk is. De uiteindelijke keuze om dit toch voor te stellen, is blijkbaar opgehangen aan de wijze waarop in internationale verdragen eenzelfde drieslag is geformuleerd. De Tweede Kamer is daar uiteindelijk, ook na amendering, in mee gegaan en plaatst de grondrechten nu zelfs voorafgaand aan de democratische rechtsstaat.
Voorzitter. Mijn fractie vraagt zich af of de formulering "Nederland is een democratische rechtsstaat" niet aantrekkelijker zou zijn geweest. Gezien de in de loop van de staatsontwikkeling ontstane vervlechting van rechtsstaat en democratie ligt een aanduiding van beide beginselen in de vorm van een samengesteld begrip het meest voor de hand. Het daarnaast expliciet benoemen van de grondrechten, die een integraal onderdeel vormen van het rechtsstaatsbegrip, voegt daar eigenlijk niets wezenlijks aan toe.
Een tweede vraag die mijn fractie bezighoudt, betreft de zinsnede "De Grondwet waarborgt ..." Ik zie een beweging.
De heer Schalk i (SGP):
Ik heb een vraag aan de heer Engels. Ik hoor hoe hij nu aankijkt tegen de formulering zoals die in de algemene bepaling is opgenomen. Voldoet dat op de een of andere manier nog aan zijn eerdere verzoek dat in een motie in 2012 is verwoord?
De heer Engels (D66):
Het is de bedoeling om een antwoord op die vraag te krijgen door een vraag te stellen aan de regering en van gedachten te wisselen over de vraag in hoeverre dat daaraan beantwoordt en voldoet. Als ik nu een antwoord geef op uw vraag, zou het buitengewoon onhoffelijk zijn als ik niet eerst de regering, in dit geval de minister, de kans bied om daarop te reageren.
De heer Schalk (SGP):
Ik zou de laatste zijn die de heer Engels hoffelijkheid zou willen ontzeggen, dus ik wacht net zo met spanning op de beantwoording als hij.
De heer Engels (D66):
Ik ga verder, met uw welnemen. Ik begon met aan te kondigen dat ik nog een tweede vraag heb. Die betreft de zinsnede "De Grondwet waarborgt ..." De regering wijst hier nadrukkelijk de grondwetgever aan als normadressaat. Wij zouden menen dat het niet primair en alleen de Grondwet is die constitutionele normen handhaaft. Het zijn in onze ogen ook en veeleer de wetgever, de rechter en uiteindelijk alle publieke organen en ambtsdragers die als overheidsdienaren geacht worden te handelen binnen de waarborgen van de democratische rechtsstaat. De regering meent blijkbaar dat door het aanwijzen van de Grondwet als normadressaat de relatie met de overige grondwettelijke bepalingen wordt verduidelijkt en dat daarmee de normatieve functie van de geformuleerde kernbeginselen wordt versterkt. Voor de waarborging van de democratische rechtsstaat door de overheid zelf gelden naar de mening van de regering blijkbaar andere bevoegdheidsgrondslagen.
Mijn fractie vraagt zich af of de optimale balans die de regering zegt na te streven tussen enerzijds het verstevigen van de institutionele, organisatorische en waarborgfunctie van de Grondwet en anderzijds het sobere karakter van de Grondwet, niet meer bereikt zou zijn als gekozen was voor de formulering "Nederland is een democratische rechtsstaat".
Voorzitter. Ik kom tot een afronding. Mijn fractie verwelkomt het voorstel van de regering om een algemene bepaling in de Grondwet op te nemen waarin wordt uitgedrukt dat Nederland een democratische rechtsstaat is. Graag vragen wij de minister op het punt van de voorgestelde wettekst nog eens nader te reflecteren op de toevoeging van het begrip "grondrechten" en op de aanwijzing van de grondwetgever als normadressaat.
Dank u zeer.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Engels. Dan geef ik nu het woord aan de heer Lintmeijer.