Plenair Kuiper bij behandeling Verslag Tijdelijke Commissie Werkwijze Eerste Kamer



Verslag van de vergadering van 24 oktober 2017 (2017/2018 nr. 4)

Status: gecorrigeerd

Aanvang: 17.53 uur


De heer Kuiper (ChristenUnie):

Dank u wel, voorzitter. Allereerst wil ik ook namens mijn fractie de Tijdelijke Commissie Werkwijze Eerste Kamer hartelijk bedanken voor haar werk. Het heette dan wel een "tijdelijke commissie", maar we zagen elke week in onze agenda's een behoorlijk blokje waarop die tijdelijke commissie tijd nodig had. Ik heb heel veel waardering voor de vele tijd die u daarin heeft willen steken.

Er ligt nu een helder en consciëntieus verslag met over het algemeen zinnige aanbevelingen die ons als Kamer verder brengen in ons eigen functioneren en in onze waarneming van onze rol en taak. Aan dat laatste draagt ook de korte beschouwing bij over de politieke cultuur van de Eerste Kamer. Ik heb deze nog niet eerder van binnenuit zo beschreven gezien. De commissie heeft zich eraan gewaagd. De politieke cultuur maken wij hier samen, maar dat daarin een aantal basishoudingen worden bewaakt en dat die onderwerp van bewuste reflectie zijn, is waardevol. Deze Kamer kan een toonbeeld zijn van politieke hoffelijkheid. Ik hoop dat dat ook zo blijft. Daarmee laat zij zien dat professionele parlementaire praktijken, ondanks alle verschil van mening tussen fracties, toch wellevend en respectvol kunnen zijn.

Mijn fractie, en ook mijn partij, is voorstander van het tweekamerstelsel met een eigen functie voor de Eerste Kamer. Deze Kamer vervult een belangrijke rol in ons parlementair bestel, soms als slaperdijk, soms als plaats van bezinning, soms als correctief, soms als plek waar buiten de schijnwerpers een politiek probleem wordt opgelost, soms als arena waar een politiek idee wordt getest en soms als rustpunt in de parlementaire hectiek. Deze functies, die deze Kamer in veel gevallen slechts terloops vervult, kan ze alleen hebben wanneer ze het politieke "primaat" — ik laat het woord toch even vallen, collega Kox — of de politieke voorrang geeft aan de Tweede Kamer. De politiek wordt aan de overkant gemaakt. Hier wordt diezelfde politiek nog eens getoetst, genuanceerd, aangevuld en uitgewerkt. Daartoe gebruikt deze Kamer de parlementaire bevoegdheden waarover ze krachtens de Grondwet beschikt. Ik zou dus ook niet willen spreken over een "parlementaire onvolkomenheid", zoals ik vanmiddag heb gehoord. We hebben een eigen plaats, een eigen bevoegdheid, die de Grondwet aan ons toewijst. Daar hebben we het mee te doen.

De heer Kox (SP):

Ik wil even markeren dat collega Kuiper het volgens mij precies zegt; dat is wat ik bedoel. De Tweede Kamer heeft geen politiek primaat over de Eerste Kamer, maar de Eerste Kamer is gerechtigd om dat primaat te geven aan de Tweede Kamer; dat is de inschatting die wij kunnen maken. Volgens mij is dat de formulering die zich verdraagt met de Grondwet. Die andere formulering, dat de Tweede Kamer het primaat heeft, hebben we zelf bedacht. De Tweede Kamer heeft het primaat als de Eerste Kamer haar dat geeft.

De heer Kuiper (ChristenUnie):

Akkoord. U heeft gelijk. Het wordt in de Grondwet helemaal niet zo aangewezen. Er zijn gewoon twee Kamers, die beide medewetgever en controleur zijn, met een verschillende set aan bevoegdheden en dus ook een eigenheid. Ik denk dat wij daar in bijna 200 jaar geschiedenis zo langzamerhand een bepaald evenwicht in hebben gevonden, en ook een manier waarop wij dat in Nederland doen.

Voorzitter. Ik zei al dat deze Kamer niet minder medewetgever en controleur van de regering is dan de Tweede Kamer. Erkenning van de rol die de Tweede Kamer vervult, impliceert misschien een — misschien mag ik het even zo zeggen — wat secundaire politieke rol, maar is geen rem op het functioneren van de Eerste Kamer als deel van het parlement. De politieke terughoudendheid is dus niet hetzelfde als parlementaire terughoudendheid.

De Eerste Kamer heeft een eigen parlementaire rol te spelen, waarbij de kwaliteit van wetgeving in de brede zin van het woord in de loop der jaren centraal is komen te staan, als focus van het werk in deze Kamer. Het werk van de tijdelijke commissie is in zekere zin een bescheiden exercitie. Er is in deze Kamer steun gegeven aan het idee van een staatscommissie die het parlementaire stelsel als geheel tegen het licht houdt. Enkele collega's zeiden het al: het werk van de staatscommissie kan nog tot grotere afwegingen leiden, met implicaties voor onze werkwijze. In afwachting daarvan bezinnen we ons op wat we in elk geval kunnen verbeteren en verscherpen. We tekenen hier wel bij aan dat onze eigen blik naar binnen hierbij leidend is, en niet een overweging van onze parlementaire uitdaging in het licht van — en daar komt-ie — een veranderde maatschappelijke en politieke context. Die impliceert namelijk ook vragen over onze positie en over ons functioneren, maar dat laat ik nu terzijde.

Voorzitter. De aanbevelingen van de tijdelijke commissie hebben over het algemeen onze steun. Dat geldt voor de aanbevelingen bij hoofdstuk 2, processen in de Eerste Kamer, en voor de aanbevelingen bij hoofdstuk 3, toetsing in de Eerste Kamer. Bij deze hoofdstukken in het verslag wenst mijn fractie echter nog het volgende op te merken. Er is een zekere incongruentie in de manier waarop deze Kamer omgaat met het toetsen van de wetgevingskwaliteit, waarvoor een richtinggevende handleiding bestaat met aandachtspunten, en het toetsen van wetsvoorstellen op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Voor dat laatste heeft deze Kamer eigenlijk nauwelijks instrumenten. Zij is daarvoor aangewezen op informatie van buiten. Het behoeft geen betoog dat de handhaving en uitvoerbaarheid van wetten vandaag de dag een groot thema is in onze samenleving. Ik hoef maar te wijzen op recente voorbeelden en misstanden, bijvoorbeeld in de sfeer van voedselveiligheid. Het is ook al vaker opgemerkt dat Den Haag — lees: het parlement — graag bezig is met beleid, maar veel minder geïnteresseerd is in de uitvoering daarvan. Dat zou dus voor onze Kamer anders kunnen liggen. Als de Eerste Kamer de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van wetten tot centraal thema verheft, dan moet ze daarin investeren en daar ook niet terughoudend in zijn. Waarom zou deze Kamer niet meer onderzoek kunnen doen, juist op het gebied van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van wetten? De tijdelijke commissie meent dat dat niet kan, maar is daar naar de mening van mijn fractie te stellig in. Dit is een kwestie van ambitie met betrekking tot de eigen parlementaire bevoegdheid. Ik gaf al aan: die bevoegdheid is er ook gewoon.

Mijns inziens is de informatiebehoefte van de Eerste Kamer in de loop der jaren toegenomen. Enerzijds is deze toegenomen vanwege de complexiteit van wetgeving, maar tevens vanwege de complexe praktijk waarin wetgeving moet landen. Zonder de Tweede Kamer daarmee voor de voeten te lopen, kan de Eerste Kamer hier wel degelijk meer aan doen. Ze kan er zelfs een sterk punt van maken. Aanbeveling 2 bij hoofdstuk 3 stelt aan de regering de vraag met betrekking tot betere informatievoorziening over die uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van wetten, maar het moet ook een vraag zijn aan onszelf.

Voorzitter. Mijn fractie is blij met het voorstel voor extra artikelen in het Reglement van Orde met betrekking tot parlementaire enquêtes en onderzoeken. In 2011 is er een duidelijke omissie geconstateerd op dit punt. Dat maakte dat er een tijdelijke commissie onder leiding van Frans Leijnse nodig was om ons de procedures hierbij voor ogen te stellen. Ook de parlementaire onderzoekscommissie zelf had destijds het gevoel dat ze werkende weg moest uitvinden hoe een parlementair onderzoek voor deze Kamer moest worden vormgegeven. Er is toen afgezien van een enquête, die een veel zwaarder middel is en het onder ede horen zou impliceren. Er is toen geconstateerd dat een parlementair onderzoek een heel goed instrument is voor deze Kamer om te hanteren. In het eindrapport is aangegeven dat het zogenoemde wetgevingsonderzoek deze Kamer het beste past. Dat is een onderzoek gericht op de totstandkoming en uitvoering dan wel handhaving van wetgeving. Kortom, dat gaat om wetgevingskwaliteit in de brede zin van het woord van ontwerp naar functioneren in de praktijk.

Een parlementair onderzoek van deze soort komt tegemoet aan de informatiebehoefte van deze Kamer, maar activeert ook een parlementaire rol en verantwoordelijkheid die bij ons hoort. Als het de vraag is of wetgeving in de praktijk wel functioneert zoals die is bedoeld, zou deze Kamer zich dat in het bijzonder moeten aantrekken. De publieke reacties op het onderzoek van 2011-2013 lieten die waardering voor deze rol van de Eerste Kamer zien. Het is de Eerste Kamer die het zich aantrekt als er aanhoudende discussies zijn in de samenleving over het effect van wetgeving, die hier tenslotte voor het laatst is geaccordeerd. Terecht zegt de tijdelijke commissie dat het geen doel is om vaker dit soort parlementaire onderzoeken te doen. Maar dat heeft ook niemand ooit zo gezegd. Het gaat erom dat deze Kamer een parlementair instrument weet te gebruiken dat past bij haar eigen rol en functie en daarmee komt tot verbetering van de wetgevingskwaliteit. Dat is wederom een kwestie van ambitie.

Of beleidsdebatten anders worden als ze themadebatten heten, is moeilijk te zeggen. De tijdelijke commissie wil een verscherping van het soort debatten dat we onder deze namen kunnen aanduiden. Daarom spreekt zij van themadebatten. Het punt is inderdaad dat beleids- en themadebatten een focus moeten hebben. Ik denk dat we allemaal wel de voorbeelden kennen van situaties waarin we denken: was er in een bepaald beleidsdebat nu wel een gezamenlijke richting? Dat wordt vaak geëvalueerd als een debat dat misschien niet helemaal aan het doel heeft beantwoord. Maar daarover kan vooraf al veel in een commissie worden afgesproken. De ervaring leert dat die debatten ook een opbrengst hebben. Die opbrengst hoeft niet beleidsarm te zijn. Integendeel, de bezinning die deze Kamer kan aanbrengen zal juist het beleid mede moeten beïnvloeden.

Voorzitter. Over de werkwijze van deze Kamer met betrekking tot Europese wetgeving is iets soortgelijks op te merken. Waarom zou deze Kamer haar eigenstandige rol moeten nuanceren, zoals in het rapport te lezen is? De tijdelijke commissie houdt weliswaar vast aan de afgesproken Europese werkwijze en de eigenstandige rol van deze Kamer, maar meent ook dat er eerst gewacht kan worden op het kabinet en de Tweede Kamer, bijvoorbeeld op de BNC-fiches. De discussie van de laatste jaren over die eigenstandige rol is echter juist, zoals ik die zie, dat de Kamer minder afhankelijk moet zijn van informatie die het kabinet geeft en dat zij meer informatie tot zich moet nemen uit de Commissie of uit de omgeving van de Raad. Als zij werkelijk invloed wil hebben, moet zij eerder in het proces van besluitvorming actief zijn. Ik ben het eens met de opmerking die zojuist gemaakt is door collega Kox. Het is een opdracht van ons om dat te doen, maar we komen er vaak niet aan toe. Maar dat is iets anders dan onze eigen rol nuanceren. De vraag blijft of we genoeg aandacht besteden aan Europese wetgevingsprocessen. Ik ben het dus hartgrondig eens met wat ik zo-even hoorde van collega Kox. Hij laat zich tegenwoordig trouwens ook door geestelijken bijstaan, heb ik op Prinsjesdag waargenomen.

Voorzitter. Het is al vaker geconstateerd dat de Eerste Kamer en de Tweede Kamer zozeer zijn afgestemd op hun rol in het nationale wetgevingsproces dat die extra dimensie, de Europese dimensie, ook een nieuwe bezinning op rol en functioneren vereist. Collega Kox zei net: we moeten dan maar afwachten of de staatscommissie daarover dingen opmerkt. Het zou kunnen dat we daarop moeten wachten. Maar ik ben het ermee eens dat het, terwijl dit parlement is toegesneden op nationale wetgeving, toch eigenlijk een hele toer is en een hele beweging vergt om de Europese dimensie goed mee te nemen in onze werkprocessen. Het zou kunnen betekenen dat we veel dieper moeten ingaan op het Europese wetgevingsproces.

Voorzitter. Tot slot een enkele opmerking over de ondersteuning. Die kan en moet wat ons betreft uitgebreid worden en steviger worden neergezet dan nu gebeurt. Ik steun het pleidooi van collega De Graaf op dit punt. We zijn nog even wat cijfers nagegaan. Onze Tweede Kamerfractie kan beschikken over een budget van 1 miljoen. Wij kunnen beschikken over een budget van €20.000. Dat is een factor 50 verschil. Daarvoor kunnen wij een medewerker voor twaalf uur aanstellen. Zo-even gaf de heer De Graaf in een interruptie een definitie die helemaal de onze zou kunnen zijn. Natuurlijk moeten de parlementariërs hier hun eigen werk doen en hun eigen teksten schrijven, maar er is zo veel meer daaromheen. Denk alleen al aan het e-mailverkeer, dat is toegenomen, maar ook aan de Europese dimensie van het werk, waar de collega van GroenLinks net ook al even op wees. De uitbreiding van de mogelijkheid om betaalde stagiairs in dienst te nemen, weegt wat ons betreft niet op tegen het belang van sterkere fractieondersteuning. Daarom zouden we op dat punt ook meer middelen willen hebben. De opmerking van collega Sent over de hulpmiddelen voor de medewerkers ondersteunen wij ook van harte.

Voorzitter, dank. Wij zien uit naar de antwoorden van in dit geval dus niet de regering, maar de commissie.

De voorzitter:

Dank u wel, mijnheer Kuiper. Ik geef het woord aan de heer Koffeman.