Verslag van de vergadering van 30 mei 2017 (2016/2017 nr. 29)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.59 uur
Mevrouw Teunissen (PvdD):
Voorzitter. Dit debat gaat over de besluiten in het kader van de Omgevingswet. Een kaderwet die nauwelijks kaders stelt, maar een casco vormt waarin je kunt bouwen wat je wilt, zonder dat je een strobreed in de weg gelegd wordt. Een wet die niet bedoeld is om de leefomgeving beter te beschermen, maar die de regels voor ruimtelijke ontwikkeling slechts vereenvoudigt en samenvoegt. Dat klinkt niet erg optimistisch, en dat is het ook niet in de ogen van heel veel mensen die de leefomgeving niet alleen wettelijke bescherming willen bieden, maar vooral ook werkelijke bescherming.
Met de AMvB's krijgt de wet meer vorm, en daarmee groeien onze zorgen. De grootse zorg van mijn fractie is de vraag of alles wat van waarde en weerloos is met deze ontwerpbesluiten nog wel beschermd wordt. Met andere woorden, of ze dienstbaar zijn aan het maatschappelijke doel: het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Omdat het andere doel, het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften is, lijkt er sprake van een spagaat tussen benutting en bescherming, waarbij het zeer de vraag is of de neiging tot het maximaal benutten van de leefomgeving de zogenaamd zachtere waarden als gezondheid, bodemvruchtbaarheid en natuur niet gaat overschaduwen.
Het kabinet hanteert als uitgangspunt een "gelijkwaardig beschermingsniveau" ten opzichte van de huidige regelgeving. Maar wat daar precies onder wordt verstaan is niet gedefinieerd en of het inderdaad wordt bereikt, is zeer de vraag. Milieu-, natuur- en gezondheidsorganisaties én het RIVM geven aan dat een gelijkwaardige bescherming allerminst gegarandeerd is en afhangt van hoe gemeenten en provincies hun verantwoordelijkheden zullen invullen. In 2019, wanneer de Omgevingswet in werking treedt, is niet evenveel, maar veel meer nodig dan de huidige bescherming. Om klimaatverandering keihard aan te pakken. Om ervoor te zorgen dat we niet nog minder natuur overhouden. Immers, het Natuurnetwerk Nederland heeft allang niet meer de omvang van de oorspronkelijke ecologische hoofdstructuur en we moeten de biodiversiteit versterken en verbinden met deze nieuwe wetgeving. Om te voorkomen dat het aantal dieren dat in Nederland jaarlijks wordt geslacht, inmiddels ruim 600 miljoen, nog verder oploopt, met alle dierenleed, mestoverschotten, broeikasgassen en gezondheidsrisico's van dien. En om de gezondheid van mensen eindelijk veilig te stellen. Daarvoor zijn, ook volgens de Gezondheidsraad, strengere normen dan de huidige nodig.
Ik roep graag in herinnering dat een gezonde leefomgeving een grondrecht is. Artikel 21 van de Grondwet luidt: "De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu." Er staat niet: de overheid doet haar best de kwaliteit van de leefomgeving goed te houden, als dat niet te veel indruist tegen economische belangen of als het mag van Europa. Nee, het is een nationale grondwettelijke verantwoordelijkheid.
Dan is het natuurlijk treurig om te zien dat er honderden vragen moesten worden gesteld over de kwestie of een beschermingsniveau gelijk aan de huidige wel in stand blijft, waarop geen sluitend antwoord is gekomen. Er is meer nodig voor een toekomstbestendig omgevingsstelsel. Ik realiseer me dat een integrale beoordeling nu nog niet mogelijk is, maar de eerste contouren geven wat mijn fractie betreft veel reden tot grote zorgen.
De verankering van het klimaatbeleid ontbreekt in deze ontwerpen. Twee jaar na Parijs zou je verwachten dat klimaatdoelen stevig verankerd zouden zijn in een toekomstbestendig omgevingsstelsel, zeker eentje dat pas in 2019 in werking treedt, zodat de energietransitie geen onnodige vertraging oploopt. Maar niets is minder waar. De minister geeft in de nadere beantwoording aan dat "bij uitwerking van de transitiepaden van de Energieagenda zal moeten worden bezien of de AMvB's moeten worden aangepast". Dus nu geen rijksregels voor energiebesparings-, hernieuwbare-energie- en CO2-doelen van de transitie, geen decentrale vertaling van die doelen, en geen borging van de regionale en lokale invulling. Lokaal is met name duurzame warmtevoorziening een enorme opgave. De warmte-infrastructuur moet opgenomen worden in het omgevingsplan om het goed te borgen. Klimaatdoelen moeten niet alleen regionaal en lokaal worden verankerd, ook moeten ambtenaren over veel meer kennis over de energietransitie gaan beschikken. Uit antwoorden van de minister op vragen over verankering van het klimaatbeleid in de uitvoeringsregels spreekt geen urgentie, terwijl we het ons niet kunnen veroorloven om maatregelen uit te stellen. Graag krijg ik een reactie daarop.
Luchtkwaliteit is bij uitstek grensoverschrijdend. Daarom moet in ieder geval een omgevingswaarde op rijksniveau worden opgenomen. Wat dat betreft sluit ik mij van harte aan bij de eerdere pleidooien daarvoor. Ook is het belangrijk om de WHO-normen aan te houden. Collega's hebben dat al gezegd. De WHO heeft niet voor niets richtlijnen opgesteld voor fijnstof, NO2 en ozon. Die zouden de basis moeten zijn van het Besluit kwaliteit leefomgeving. De Partij voor de Dieren vindt het ongehoord dat het kabinet willens en wetens niet gezondheid centraal stelt, terwijl een gezonde leefomgeving een centraal uitgangspunt van de Omgevingswet is.
Ook zijn in de AMvB's te weinig waarborgen opgenomen die ons drinkwater beschermen. Collega Bikker refereerde er al aan. Vorige week was ik op werkbezoek bij drinkwaterbedrijf Dunea. Het bedrijf maakt zich, net als andere drinkwaterbedrijven, grote zorgen over de gevolgen van de Omgevingswet. Het moest anderhalf jaar geleden tot een rechtszaak komen, omdat er te veel pyrazol in de Maas was geloosd en de provincie Limburg en het Rijk daarop niet ingrepen. De drinkwatervoorziening van Hagenaars, Hagenezen en hun omgeving stond op het spel. Nu al hebben drinkwaterbedrijven door lozingen al tientallen innamestops per jaar. Lozen is nu nog verboden, tenzij er bijvoorbeeld een bedrijf een vergunning heeft. In de Omgevingswet is het omgedraaid naar: lozen mag, tenzij een activiteit vergunningplichtig is of onder de algemene regels valt. Dat is de omgekeerde wereld. Ik sluit me dan ook van harte aan bij het pleidooi van collega Bikker om alsnog extra waarborgen in de uitvoeringsregels op te nemen. Is de minister daartoe bereid?
Zelfs een miniem basisbeschermingsniveau ligt in deze ontwerpbesluiten niet verankerd. Zo blijkt uit de milieu-effectentoets van het RIVM dat op voorhand geen sprake kan zijn een gegarandeerde gelijkwaardigheid, omdat gemeenten van de immissienormen voor geluid, trillingen en geur in het Bkl mogen afwijken, zelfs tot onder het basisbeschermingsniveau. Bij de huidige emmissienormen voor geluid, trillingen en geur in het Activiteitenbesluit is deze beoordelingsvrijheid er niet. Hoe kan dan een gelijkwaardig beschermingsniveau worden gegarandeerd? Het kabinet stelt in de nadere schriftelijke beantwoording dat dit past bij het uitgangspunt van een gelijkwaardig beschermingsniveau, want dit soort afwijkingsmogelijkheden kent het huidige recht ook in de Interimwet stad-en-milieubenadering en de Crisis- en herstelwet. In die wetten zijn echter niet alle bestaande waarborgen overgenomen, zoals de monitoring.
Ook zijn voor tijdelijke gebouwen en locaties, die maximaal tien jaar kunnen worden toegelaten, de regels voor geluid, trilling en geur niet van toepassing. Dat betekent dus dat noodlokalen van scholen kunnen worden gebouwd op een locatie waar kinderen continu te maken hebben met geluidsoverlast of stankoverlast. Dit is onverantwoord. Waarom genieten tijdelijke locaties niet dezelfde bescherming als permanente locaties? Tijdens de consultatie is hiervoor al veel aandacht geweest en ook tijdens de voorhang in de Tweede Kamer is een aantal moties aangenomen. Wordt op basis hiervan de uitzondering voor tijdelijke locaties en gebouwen onder de regels voor geluid- en geurgevoelige locaties en gebouwen aangepast?
Zorgwekkend is het hoe de compensatie van natuur is geregeld. Het Natuurnetwerk Nederland dient bij de aantasting op een goede manier hersteld te worden. In het verleden is allerminst voldaan aan de compensatieplicht. De Partij voor de Dieren is weliswaar verheugd dat de minister voornemens is, de instructieregels aan te passen om ook recht te doen aan de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer over de verbetering van de bescherming van compensatienatuur en aan de motie van het lid Van Veldhoven over hoogwaardige compensatie, maar tegelijkertijd wil het kabinet aan de wens van het IPO tegemoetkomen om de instructieregels minder gedetailleerd te maken. De minister zegt in het nadere verslag over de tijdigheid van compensatiemaatregelen: "Tijdig betekent dat de compenserende maatregelen in ieder geval voor aanvang van de betreffende activiteit met nadelige gevolgen moeten zijn gerealiseerd. Naar haar aard kan het bij natuur vervolgens nog enige tijd vergen voordat de compenserende natuurwaarden weer in gelijke mate aanwezig zijn." Met andere woorden: een voor de natuur schadelijke activiteit mag beginnen als de compenserende maatregelen zijn gerealiseerd, en er hoeft niet gewacht te worden tot de natuurwaarden aanwezig zijn. Hoe kan de minister garanderen dat de natuurwaarden weer in gelijke mate aanwezig zullen zijn? Dit kan immers jaren duren.
In antwoord op een vervolgvraag zegt de minister: "De absolute ondergrens volgens de nieuwe instructieregels is dat de kwaliteit en de oppervlakte van het natuurnetwerk niet achteruit mogen gaan en dat verzekerd moet worden dat de samenhang tussen de gebieden van het netwerk behouden blijft. Het gaat hier om resultaatsverplichtingen." Dat klinkt positief, maar ook hier hebben we nog enige vragen. Wanneer moet duidelijk zijn dat samenhang, oppervlakte en kwaliteit van het netwerk verzekerd blijven als de schadelijke activiteit begint? Hoe kun je daar zeker van zijn als de natuurwaarden nog niet op peil zijn?
Het is goed dat er aandacht is voor het belang van het verbeteren van de natuurwaarden en dat verduidelijkt wordt dat dit resultaatsverplichtingen zijn. Maar klopt het dat de kans dus groot is dat er straks twaalf verschillende beschermingsregimes zijn en ook twaalf verschillende regimes voor het aanpassen van de begrenzing van Natuurnetwerk Nederland? Doelmatig noch doeltreffend.
Ons laatste zorgpunt bij dit onderwerp is de achteruitgang van de rechtsbescherming van burgers. Het Rijk stelt straks minder zaken landelijk vast en gemeenten krijgen veel meer lokale afwegings- en beoordelingsruimte. Het gevolg is dat een rechterlijke toetsing ook lastig wordt. De rechter kan dan namelijk niet meer toetsen of de landelijke regels al dan niet overschreden worden, maar alleen of de gemeente binnen haar bevoegdheid is gebleven en de procedure goed is verlopen. Bijkomend gevaar is dat eindeloze procedures nodig zijn om duidelijk te krijgen wat de norm zou moeten zijn. Op welke manier gaat de minister juridisering voorkomen en de rechtsbescherming beter verankeren? Mijn collega van de SP-fractie is tijdens de voorbereiding meerdere malen ingegaan op de beperking van de toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure. Ik vermoed dat zij daar nog nader op ingaat, waarbij ik mij graag aansluit.
Voor zover we nu kunnen beoordelen, wordt bescherming van de leefomgeving met deze AMvB's niet in-, maar uitgekleed. De ontwerpbesluiten bieden weliswaar ruimte voor verbetering, maar garanderen dit bij lange na niet. Daartoe is het noodzakelijk dat de uitvoeringsbesluiten ten minste een gelijkwaardig beschermingsniveau bieden. Waar daarnaast verbetering urgent en/of noodzakelijk is, vinden wij het nodig dat de wet en de uitvoeringsregels daarin voorzien. Een wetsvoorstel dat door te weinig waarborgen de potentie heeft om niet een optimale leefomgeving maar maximale economische benutting te bereiken, ten koste van verdere verarming van de leefomgeving en in het voordeel van zo veel mogelijk nieuwe wegen en spoorlijnen, van industrieterreinen, van megastallen en afvalverbranders, daar zijn mens, dier, natuur en milieu niet bij gebaat.
Ik kijk uit naar de beantwoording van de minister.