Verslag van de vergadering van 30 mei 2017 (2016/2017 nr. 29)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.48 uur
Mevrouw Bikker (ChristenUnie):
Voorzitter. Er wordt ijverig voortgetimmerd aan het nieuwe stelsel voor het omgevingsrecht. Hadden we bij de behandeling van de Omgevingswet een debat over het fundament, dan zullen we vandaag toch moeten zien als het debat over het opmetselen van de begane grond. Er volgt nog van alles: aanvullingswetten en de helft van de tientallen AMvB's die moeten opgaan in de vier AMvB's die we vandaag bespreken. Laten we ook vooral de afsluiting, het dak dat de invoeringswet moet vormen boven dit huis, niet vergeten.
Daarbij zijn de vier AMvB's die we vandaag hier bespreken erg belangrijk. Ze bepalen veel van het aanzicht en de inrichting van het huis van het omgevingsrecht. Maar laat ik maar meteen beginnen met de lastigste vraag die mijn fractie bij deze procedure heeft: komt er een moment waarop we het geheel kunnen overzien, waarop we zeker weten dat dit een verstandig plan is? En komt dat moment op een tijdstip waarop deze verbouwing nog te stoppen is of fundamenteel anders valt vorm te geven? Of is de keuze voor het nieuwe huis van het omgevingsrecht eigenlijk al helemaal onvermijdelijk? Kan deze Kamer op die manier haar rol als medewetgever bij zo'n omvangrijke operatie wel volledig waarmaken? Of is dat ook pas te beoordelen als we bij de invoeringswet halt houden? Ik krijg graag een reflectie van de minister op dit punt.
Bij de behandeling van de Omgevingswet heb ik de minister complimenten gemaakt, die vandaag toch minstens zo sterk herhaald moeten worden. De minister en allen die haar ondersteunen, de betrokken overheden en vele belangenorganisaties hebben bergen werk verzet. Dat leidt tot veelomvattende AMvB's, die ondanks hun enorme omvang meer eenvoud bieden dan wat tot nu toe in de tientallen wetten en de vele AMvB's vervat was. Hier ligt een massief of, beter gezegd, imponerend stuk werk. De doelstellingen spreken aan en hebben de ChristenUnie-fractie ook doen instemmen met de Omgevingswet.
Tegelijkertijd waren we destijds al kritisch over de redeneerlijn van een kale procesmatige kaderwet en het vastleggen van alle materiële normen in de AMvB's. De richtinggevende normen horen niet thuis in een AMvB maar in een wet. De Kamer is medewetgever en om die rol goed waar te maken, moet de inhoudelijke discussie om de kern van de zaak ook hier gevoerd kunnen worden. Ik heb met name de waterveiligheid genoemd als punt waar Europese richtlijnen bovendien ook geen norm stellen. Omdat de minister de deur destijds nog op een kier liet staan, hebben we ons laten overtuigen. Letterlijk zei de minister: "Als u na de AMvB's nog altijd het gevoel hebt dat het niet goed geregeld is, is er altijd een mogelijkheid om bij de invoeringswet alsnog bepaalde zaken een plek in de wet te geven."
Maar nu gaat dit kabinet verder en lijkt de minister in de loop van de tijd steeds minder begrip te hebben voor de gedachte dat uitgangspunten in de wet horen. Snelheid en met name helderheid zijn het argument voor alle materiële normen in een AMvB. In de laatste beantwoording van onze vragen wordt vooral betoogd dat het onwenselijk is om normen met betrekking tot water of lucht over verschillende niveaus te verspreiden. Dat is verwarrend voor de burger, aldus de minister. De minister doet de deur dicht, maar ik had de hoop dat ze bij de invoeringswet, als veel discussies uitgekristalliseerd zijn, alsnog het basisbeschermingsniveau van in ieder geval de waterveiligheid maar mogelijk ook van lucht en geluid in de wet zou vastleggen.
Het komt er daarbij natuurlijk op aan om goede onderliggende uitgangspunten te vinden, zoals dat nog onlangs in de Waterwet lukte door ten aanzien van de waterveiligheid het basisbeschermingsniveau als uitgangspunt te nemen. De kans op overlijden voor een individu als gevolg van een overstroming mag niet groter zijn dan 1 op de 100.000 per jaar, met extra bescherming in gebieden die heel druk zijn of waar vitale infrastructuur is. Niet de normen voor de dijktrajecten staan nu in de wet, maar wel het onderliggende uitgangspunt.
De Raad van State adviseerde eerder eveneens al om de onderliggende normen te definiëren en in de wet te plaatsen. Ik ben heel benieuwd hoe nu de AMvB's door de Raad van State in dit opzicht worden gewogen. Ik wil de minister vooral vragen om toch een poging te wagen om tot die onderliggende normen op wetsniveau te komen en op zijn minst hier specifiek het advies van de Raad van State over te vragen bij de invoeringswet, want de argumenten snelheid en helderheid overtuigen mijn fractie niet. De legitimiteit van een wet en de verantwoordelijkheid die de Kamer als medewetgever heeft, worden zo te licht gewogen.
De stelling om zo helder mogelijk alles op één niveau te regelen, brengt doorgeredeneerd de vraag boven waarom het kabinet niet alle inhoudelijke regelgeving, alle materiële normen voortaan in AMvB's plaatst. Nu zou pragmatisch kunnen worden opgeworpen dat de voorhang al een pseudowet van deze AMvB's maakt, maar laten we dan ook meewegen dat onderzoek van de Raad van State aantoonde dat de voorhang van AMvB's in de Kamer zelden tot aanpassing of debat leidt. Bovendien mist de Kamer nu het advies van de Raad van State bij de beoordeling van de voorliggende AMvB's. De Kamer moet zich in dat opzicht niet rijk rekenen. Ik nodig de minister graag uit om de deur weer op een kier te zetten en om in ieder geval bij het verzenden van de invoeringswet om advies van de Raad van State dit punt specifiek te betrekken.
Er worden met deze voorstellen ook veel regels geschrapt. Er is terecht vertrouwen in de decentrale overheden en voorts zijn de regels uit het algemeen bestuursrecht een goede gids. De fractie van de ChristenUnie deelt het vertrouwen, maar vraagt zich wel af of het schrappen van regels op rijksniveau ook betekent dat er uiteindelijk minder regels zijn voor de burger of ondernemer. Actal wijst erop dat het effect op de omvang van de decentrale regelgeving nog niet in kaart is gebracht. Hoe voorkomt de minister dat ze wat ze aan de ene kant snoeide, aan de andere kant weer op ziet schieten?
Het komt mij voor dat het in elk geval van belang is dat reeds bestaande en nuttige bevoegdheden van de decentrale overheden daar opnieuw een plek krijgen. Anders zal via omwegen en afspraken toch gezocht worden naar eenzelfde resultaat. Ik denk bijvoorbeeld aan het regulier adviesrecht dat waterschappen krijgen bij indirecte lozingen in plaats van een advies met instemming en het, in een aantal gevallen bindende, adviesrecht dat reeds van kracht is. De minister vindt het bindende adviesrecht de uitzondering en wil dat niet tot norm verheffen, maar ik mis een weging van de financiële risico's voor de waterschappen of in elk geval de mogelijkheid om toezicht te houden op indirecte lozingen. Dat is onder de huidige Wabo wel mogelijk. Ik hoop dat de minister bij de invoeringswet wil bezien of dit niet beter valt op te lossen.
Ik kom bij de watertoets. Over het belang daarvan verschillen de minister en mijn fractie niet van inzicht. In een tijd waarin we als gevolg van klimaatverandering steeds meer werk zullen moeten gaan maken van een waterrobuuste inrichting van ons land, is een instrument dat in alle fasen van de ruimtelijke planprocessen dit belang borgt van grote waarde. Met de watertoets beschikken we in het omgevingsrecht over dat instrument. In het Bkl, het Besluit kwaliteit leefomgeving, is de weging van het waterbelang geborgd door een instructieregel die inhoudt dat in gemeentelijke omgevingsplannen, provinciale omgevingsverordeningen en projectplannen rekening moet worden gehouden met de gevolgen voor het beheer van watersystemen. Dat is een goede zaak.
De ruimtelijke figuur die echter in dit rijtje ontbreekt, is de omgevingsvisie. Veel fracties in dit huis hebben er in de diverse schriftelijke rondes voor gepleit deze instructieregel uit te breiden naar de omgevingsvisie. De minister voelt hier nog niet zo veel voor, zo werd duidelijk uit haar reactie. De omgevingsvisie is slechts een beleidsdocument en bovendien zit er geen haakje in de wet voor een instructieregel in het Bkl voor de omgevingsvisie, aldus de minister. En dan is er ook nog artikel 2.2 in de Omgevingswet, waarin is verankerd dat het ene bestuursorgaan bij de uitoefening van zijn bevoegdheden rekening dient te houden met de taken en bevoegdheden van het andere bestuursorgaan. Met andere woorden: de minister lijkt het logisch te vinden dat er geen instructieregel voor omgevingsvisies is opgesteld die het waterbelang borgt.
Mijn fractie kijkt daar anders tegen aan. De minister ziet over het hoofd dat op voorstel van de ChristenUnie-fractie in de Tweede Kamer omgevingsvisies verplicht zijn geworden. Bovendien is in het Bestuursakkoord Water uit 2011 niet voor niets afgesproken dat de watertoets ook gaat gelden voor structuurvisies. Juist bij een omgevingsvisie — de strategische onderlegger voor alle concrete ruimtelijke plannen — is het van groot belang, mede gelet op de uitdagingen waarvoor klimaatverandering ons stelt, dat de betrokkenheid van waterschappen bij het opstellen van omgevingsvisies goed is geborgd. Daarom vraag ik de minister of zij alsnog een instructieregel in de wet mogelijk wil maken en wil toevoegen aan het Bkl teneinde vroegtijdige betrokkenheid van de waterbeheerder bij omgevingsvisies te borgen.
Over de verhoudingen tussen de overheden hebben de sprekers voor mij al meer gezegd. Daar sluit ik mij van harte bij aan. In de schriftelijke voorbereiding heeft de ChristenUnie veel gewisseld met de minister over het verdwijnen van de bevoegdheid tot planreductie door de provincies. Ik dank de minister voor haar constructieve beantwoording en het overleg met IPO en VNG. Ik constateer dat er een verschil van mening blijft of met de huidige regels eenzelfde resultaat kan worden geboekt om bijvoorbeeld het aantal vierkante meter leegstaande kantoren te verminderen. Is de minister bereid om dit aspect expliciet mee te nemen in de eerstvolgende evaluatie? Dan zou eenvoudig vastgesteld kunnen worden wie het gelijk aan zijn kant heeft.
Het succes van de invoering van deze AMvB's en de Omgevingswet staat of valt met het gemak waarmee de doelgroepen hiermee kunnen werken. De doelgroepgerichte benadering van de AMvB's is een goede leidende gedachte, maar in dit zoekmachinetijdperk komt het er vooral op aan dat het digitale stelsel in orde is. Ik heb daar zorgen bij, ook ten aanzien van de begrote middelen, of het gebrek daaraan, om het stelsel op orde te krijgen. Ik sluit van harte aan bij de opmerkingen van collega Flierman hieromtrent.
Ik ken geen voorbeelden van een zo'n omvangrijke wetgevingsoperatie als die in het omgevingsrecht. Het is knap en veelomvattend werk dat verricht wordt. Deze minister heeft daarin bewonderenswaardig veel voor elkaar gekregen. Maar gedurende zo'n zwaar en ingewikkeld bouwproject komt het er wel op aan om de bouwtekeningen op orde te houden. Ik las de afgelopen tijd in het boek De wet als kunstwerk van oud-senator Willem Witteveen. Het is voor ieder met een hart voor wetgeving aan te bevelen. Het is een pleidooi om te blijven beseffen dat een wet zoveel meer is dan een beleidsinstrument, om inhoud niet ondergeschikt te maken aan het proces, kwaliteit niet ondergeschikt te maken aan kwantiteit. Ik wens de minister die vaste overtuiging bij het vervolgen van de route naar een nieuw stelsel van Omgevingsrecht.