Verslag van de vergadering van 15 november 2016 (2016/2017 nr. 7)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 13.47 uur
Mevrouw Strik i (GroenLinks):
Voorzitter. De wetsvoorstellen die hier voorliggen, hebben al een redelijk uitgebreide behandeling gehad, zodat ik mijn bijdrage beperk tot het wetsvoorstel ter implementatie van de richtlijn met betrekking tot de toegang tot een advocaat in strafprocedures. Als gevolg van deze richtlijn zullen niet langer alleen minderjarige, maar ook meerderjarige verdachten recht hebben op rechtsbijstand tijdens het verhoor door de politie. Mijn fractie juicht deze actieve ondersteuning van de verdachte in een vroegtijdig stadium van het strafproces toe, en meent dat deze ondersteuning ook de voortgang van het opsporingsonderzoek en het belang van de waarheidsvinding dient.
Op de een of andere manier heeft de strafrechtsketen een moeizame verhouding met de verhoorbijstand. Al een halve eeuw wordt gediscussieerd over de vraag of het recht op bijstand door een advocaat ook van toepassing is op het politieverhoor. Spranken concludeerde onlangs in het Nederlands Juristenblad dat deze lange duur vooral veroorzaakt wordt door de krachtmeting tussen inquisitoire en accusatoire beginselen. Hoewel de invloed van de recherche, maar ook weerzin tegen de financiële consequenties invoering van de verhoorbijstand lange tijd hebben kunnen tegenhouden, hebben gerechtelijke dwalingen ertoe geleid dat de deur naar de advocaten tijdens het verhoor op een kier werd gezet. Maar de belangrijkste prikkel is uiteraard de jurisprudentie van het EHRM geweest. Na talloze arresten van het Hof, waarbij ook Nederland werd veroordeeld, besloot de Hoge Raad om de Staat een ultimatum te stellen om de normen uit de jurisprudentie van het Hof te gaan toepassen. Sinds dat ultimatum, 1 maart 2016, hebben verdachten recht op een advocaat tijdens het verhoor.
De discussies zijn hiermee nog niet beslecht. Een geschilpunt is de vraag wat die advocaat wel of niet mag doen tijdens het verhoor. Een ander geschilpunt betreft de beloning van die advocaat: wat is een redelijke vergoeding voor de bijstand? Bij beide punten zal ik kort stilstaan. Volgens de OM-beleidsbrief die de verhoorbijstand sinds 1 maart regelt, zijn de activiteiten van de raadsman vooral beperkt tot vóór en na het verhoor. Tijdens het verhoor mag hij alleen de verhorende ambtenaar erop opmerkzaam maken dat de verdachte een vraag niet begrijpt of er ongeoorloofde druk wordt uitgeoefend, of dat voortzetting van het verhoor niet verantwoord is. En hij mag minstens eenmaal om onderbreking van het verhoor vragen voor onderling overleg.
De vraag is of deze regels alleen een implementatie vormen van de jurisprudentie van het EHRM, of ook van de EU-richtlijn. De Hoge Raad had in december vorig jaar opgedragen om alvast de richtlijn te implementeren, om verdere veroordelingen door het EHRM te voorkomen en de rechtszekerheid te bevorderen. Maar in zijn beslissing op de prejudiciële vraag van afgelopen september heeft de Hoge Raad de OM-regels niet getoetst aan die richtlijn, maar alleen aan de jurisprudentie van het EHRM. Expliciet stelt de Hoge Raad dat een ongeclausuleerd recht op verhoorbijstand niet kan worden gebaseerd op de richtlijn, omdat de implementatietermijn nog niet was verstreken in september. Vervolgens concludeert de Hoge dat noch uit artikel 6 EVRM noch uit enige andere thans geldende rechtsregel voortvloeit dat een raadsman actief moet kunnen deelnemen aan het verhoor, zolang beperkingen het recht op verhoorbijstand niet illusoir maken. Deelt de minister de conclusie dat de Hoge Raad de beleidsbrief niet heeft getoetst aan de richtlijn?
Voorliggend wetsvoorstel dient ertoe om de normen die vanaf 27 november zullen gelden voor Nederland, in onze wet- en regelgeving op te nemen. En dan is de prangende vraag of de richtlijn meer bescherming en waarborgen biedt dan het EVRM. Het Handvest is daar duidelijk over. In artikel 52 lid 3 wordt bepaald dat het Unierecht verdergaande bescherming kan bieden dan het EVRM. Deze richtlijn doet dat. De bepalingen in de richtlijn zijn minimaal in overeenstemming met Handvest en EVRM, maar bouwen daar wel op voort met nadere en meer gedetailleerde wetgeving. De consideransen 6 en 7 spreken nadrukkelijk van verder ontwikkelen van en voortbouwen op de minimumnormen van het EVRM. Tijdens de onderhandelingen over de ontwerprichtlijn erkende de minister dat ruiterlijk richting de Kamer en hij toonde zich er enigszins ontstemd over. Hij schreef dat de Commissie onderschatte hoeveel verder de richtlijn ging dan het EVRM. Maar in de memorie van antwoord stelt de minister dat het beschermingsniveau niet ruimer is dan de jurisprudentie van het EHRM, en hij haalt daarbij considerans 53 aan. Maar die overweging verplicht lidstaten alleen om bepalingen van de richtlijn die overeenkomen, in overeenstemming
met de EHRM-jurisprudentie moeten worden uitgelegd. Dat neemt niet weg dat de richtlijn verdergaande bepalingen bevat.
De kortgedingrechter die de prejudiciële vraag aan de Hoge Raad stelde, meent uit artikel 14 van de richtlijn te kunnen afleiden dat de richtlijn niet verder gaat. Dit artikel bevat echter een non-regressieclausule, die lidstaten verbiedt om de richtlijn te gebruiken om Europese rechten of bestaande nationale regels te beperken of van af te wijken, als deze een hoger beschermingsniveau bieden. Deze clausule maakt duidelijk dat de richtlijn nooit mag leiden tot verlaging van de normen. Maar wel tot verhoging. Erkent de minister dit? Ik sta hier zo lang bij stil omdat mijn fractie de indruk krijgt dat de betekenis van de richtlijn dreigt te worden beperkt tot het vastleggen van normen waar we al aan gebonden waren. Met andere woorden, niets nieuws onder de zon. Daarmee zou de richtlijn alleen nog de functie hebben dat lidstaten beter zijn aan te spreken op deze verplichtingen, nu ook door de Commissie, en dat het Hof van Justitie ook uitleggingsbevoegdheid heeft. Maar dat is naar de opvatting van onze fractie een misvatting, die geen wortel moet schieten in de Nederlandse rechtspraktijk.
We hebben een nieuw instrument, en het Unierechtelijk loyaliteitsbeginsel vergt dat we de verplichtingen ook volledig nakomen. Het doel van de richtlijn is het versterken van het wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten, om zo de strafrechtelijke samenwerking binnen de Unie te bevorderen. Volgens de richtlijn is het daarvoor nodig dat de bestaande waarborgen verder worden ontwikkeld. Artikel 3, lid 1 van de richtlijn verplicht lidstaten om verdachten een zodanige toegang tot een raadsman te geven dat zij hun recht van verdediging daadwerkelijk kunnen uitoefenen. In het derde lid wordt dit recht op toegang verder uitgewerkt; daarin is bepaald dat lidstaten ervoor zorgen dat de raadsman bij het verhoor aanwezig is en daaraan daadwerkelijk kan deelnemen. Die deelname mag worden gereguleerd door nationale procedures, maar alleen voor zover deze de daadwerkelijke deelname en de essentie van het recht op verhoorbijstand niet aantasten. In considerans 25 legt de richtlijn uit waar die actieve deelname in elk geval uit moet bestaan, namelijk verklaringen afleggen, verduidelijking vragen en vragen stellen. Dit is geen limitatieve opsomming, maar het maakt wel duidelijk dat die actieve deelname echt invulling moet worden gegeven.
De minister relativeert deze invulling door te stellen dat het "slechts" een overweging in de preambule betreft, maar zoals de minister weet neemt het Hof van Justitie de considerans vaak als uitgangspunt bij het uitleggen van bepalingen van een richtlijn. En altijd zal het Hof toetsen of het doel niet wordt ondermijnd door nationale regels. Hier is dan het doel van de richtlijn, het verder ontwikkelen van strafrechtelijke waarborgen, en het doel van de bepaling zelf, daadwerkelijke uitoefening van het recht van verdediging door actieve deelname van de raadsman aan het verhoor. Het is aan de minister om de eigen regels conform het Unierecht vast te stellen, en aan de rechter om door de ogen van het Hof die regels te toetsen. Bij twijfel heeft niet de Hoge Raad het laatste woord, maar het Hof van Justitie. Een antwoord op een prejudiciële vraag door de Hoge Raad kan nooit het antwoord op een prejudiciële vraag door het Hof van Justitie vervangen. Ik ga ervan uit dat de minister deze visie deelt.
Als we nu kijken naar de invulling van dat recht door de wetgever, dan valt allereerst op dat de wet er weinig over zegt, en dat de beleidsbrief van het OM bepaalt hoe het recht op verhoorbijstand wordt ingevuld. Is dit een correcte implementatie van Unieregels? Dienen deze niet te worden opgenomen in algemeen verbindende voorschriften, zodat iedereen er kennis van nemen en het de rechtszekerheid bevordert? Als we kijken naar de inhoud, dan moeten we constateren dat de actieve deelname wel heel strikt wordt ingeperkt. Kan er op deze manier nog wel sprake zijn van een invulling van de rol van de verdediging door de advocaat en van daadwerkelijke rechtsbijstand?
Uiteraard zal de verhorende ambtenaar leidend blijven bij het verhoor, en maakt de verhoorbijstand niet dat er nu sprake is van gelijkwaardige partijen. Maar wil een raadsman echt van nut zijn voor zijn cliënt, wil hij hem actief kunnen ondersteunen, dan zal hij zo veel mogelijk naar eigen inzicht en op basis van zijn professionaliteit moeten kunnen handelen en interveniëren. Hoe meer zijn rol in regeltjes wordt vastgelegd, en met name in de beperkende zin, hoe meer dit spanning kan opleveren met het belang om de professionele rol van de advocaat tot zijn recht te laten komen. Erkent de minister dit en, zo ja, hoe meent hij dit op te lossen? Het toekennen van bepaalde mogelijkheden voor en na het verhoor kan natuurlijk de noodzaak van interventies tijdens het verhoor vervangen of compenseren. Alleen tijdens het verhoor kan hij de verdachte of de verhorende ambtenaar wijzen op bepaalde zaken, en waarborgen dat bepaalde zaken extra aan de orde komen en dat het proces wordt aangepast waar nodig. Is het niet van belang dat er in elk geval voldoende flexibiliteit is tijdens de verhoren, zodat ieder vanuit zijn eigen ambacht de mogelijkheid heeft om enerzijds te beoordelen waar de raadsman ruimte nodig heeft en anderzijds te beoordelen waar de procesorde erom vraagt dat het nader moet worden ingeperkt? Dat kan heel moeilijk vooraf in een blauwdruk worden opgelegd. Elke verhoorsituatie vraagt om een andere inschatting en regie. Graag een reactie van de minister.
De minister is nogal stellig dat de beperkingen die hij nu oplegt aan de raadsman, zich goed verhouden tot de verplichtingen van de richtlijn. Mijn fractie denkt daar anders over, en ik vrees dat we het vandaag niet eens gaan worden. Daarom richt ik mij ook graag op de toekomst, en wil ik van de minister weten of hij bereid is om voldoende flexibiliteit te betrachten in de praktijk en tegelijkertijd nauwlettend te monitoren, ook samen met de advocatuur, of aan het doel van een actieve deelname tijdens het verhoor voldoende recht wordt gedaan. Graag een reactie van de minister.
Dan het punt van de bekostiging. De financiële gevolgen van de verhoorbijstand waren steeds al onderdeel van het verzet van de regering om verhoorbijstand goed te regelen. Maar nu de richtlijn er is, is er geen sprake meer van een beleidskeuze: we moeten het goed op orde hebben. Als het recht op verhoorbijstand onvoldoende kan worden ingevuld, omdat de financiering tekortschiet, dan ondermijnt de regering het nuttige effect van de richtlijn. Het is dus echt van belang om ons ervan te verzekeren dat we dat goed invullen.
In de aanloop naar de implementatie is de minister er door de beroepsgroep al op gewezen dat de gereserveerde budgetten onvoldoende zijn om het recht op verhoorbijstand te verwezenlijken. De beroepsgroepen dringen er op aan om niet het forfaitaire vergoedingsstelsel te hanteren, omdat het aantal uren dat verhoord wordt enorm fluctueert. Bovendien heeft de advocaat daar niets in te sturen. Het is aan de opsporing en het OM om te beoordelen hoe vaak en hoelang een verhoor plaatsvindt.
Als je dan toch het forfaitaire stelsel wilt handhaven, ben je eigenlijk gedwongen om heel ruim te zitten, om te voorkomen dat de raadsman het zich simpelweg niet kan permitteren om de bijstand te verlenen waar de verdachte recht op heeft. De quickscan heeft een rapport opgeleverd dat niet als representatief wordt beoordeeld. Begrijpt de minister dat? De vraag is tot welke conclusie dit moet leiden. Mijn fractie maakt zich er grote zorgen over of we de richtlijn wel voldoende naleven met de huidige vergoeding die we ervoor over hebben: drie uren voor zware zaken en anderhalf uur in alle andere zaken.
Is de minister van plan en bereid om een nieuw en gedegen onderzoek uit te voeren, en daarbij de kritiekpunten op de gehanteerde methode van het onderzoek van Significant in acht te nemen? Mijn fractie meent dat er niets anders op zit. Ik ben blij dat de minister daarmee ook aan de slag gaat. De huidige vergoeding is aan de zeer krappe kant. Als wij zo de implementatiefase ingaan, riskeren we ondermijning van het doel van de richtlijn. De minister wil dit risico vast ook niet lopen, en zal daarom ook positief staan tegenover het verzamelen van betrouwbare gegevens, om op basis daarvan de vergoedingen aan te passen aan het noodzakelijke niveau. Ik hoop daarop een heel duidelijke toezegging van de minister te krijgen. Ik dring er ook op aan dat dit snel gebeurt om ervoor te zorgen dat de periode waarin twijfel bestaat over een goede implementatie van de richtlijn, zo kort mogelijk duurt.