Verslag van de vergadering van 15 december 2015 (2015/2016 nr. 13)
Status: gerectificeerd
Aanvang: 9.56 uur
De heer Engels i (D66):
Nou, dank u wel, mijnheer de voorzitter, zal ik dan maar zeggen. Ik zal mijn best doen.
De op Prinsjesdag aangeboden conceptbegroting bevestigde voor de D66-fractie het beeld van een zich al enkele jaren voordoende problematiek: 1) de baten van aangekondigde maatregelen worden voor de kosten uit ingeboekt; 2) wetsvoorstellen die opbrengsten zouden moeten genereren, blijven hangen; 3) hervormingsplannen en reorganisaties vallen veel duurder uit dan aanvankelijk begroot, en 4) met voortgaande bezuinigingen op de hoofdrolspelers in de strafrechtsketen (politie, OM, advocatuur en rechtspraak) dreigt het rechtssysteem vast te lopen of zelfs te ontsporen. Niet voor niets was ook de Rekenkamer erg kritisch. De rapportage met aandachtspunten bij de ontwerpbegroting van 29 oktober geeft aan dat er sprake is van een kwetsbare verhouding tussen ambities, middelen en tijd. De informatiewaarde met betrekking tot bijvoorbeeld de Nationale Politie is beperkt en de doelstellingen voor de verbetering van de prestaties in de strafrechtketen na 3,5 jaar zijn nog steeds niet geformuleerd.
Gaandeweg deze herfst is de kritiek op het ministerie en dus ook op de bewindslieden heviger en indringender geworden. Dat is voor een deel terug te voeren op het dit jaar tot een dieptepunt gedaalde imagoverlies van het ministerie. Met name de acceptatiegraad bij vrijwel alle stakeholders in de rechtspraktijk voor het in de afgelopen jaren gevoerde beleid is substantieel afgenomen.
Over het ministerie van Veiligheid en Justitie is al vanaf de instelling bij de start van het kabinet-Rutte I veel te doen geweest. De overgang van het gehele cluster van openbare orde en veiligheid naar het ministerie van Justitie heeft het ministerie van BZK verweesd achtergelaten en binnen het nu monstrueuze departement van Justitie de aandacht voor de rechtspleging en rechtsstatelijke waarden verminderd. Mijn fractie heeft meerdere malen aangegeven dat de gemaakte politieke keuze voor een heringericht ministerie van Veiligheid en Justitie een totaal verkeerde is geweest. Wat als een versterking van zowel veiligheid als justitie werd beoogd, draaide na de samenvoeging uit op een verzwakking van beide. De gecreëerde machtsconcentratie van politie en justitie suggereert bovendien een osmose die het belang van optimale rechtsstatelijkheid op voorhand relativeert. De terugkeer naar de oorspronkelijke departementale indeling op grondslag van "checks and balances", met een striktere scheiding van opsporing en openbare orde en daarmee een betere balans tussen rechtsstaat en democratie, is het onontkoombare signaal dat mijn fractie recentelijk bij Algemene Beschouwingen nog weer eens heeft afgegeven. Een daartoe strekkende motie-De Graaf is in deze Kamer aanvaard. Het moet het kabinet en de bewindslieden niet zijn ontgaan dat buiten de VVD niemand deze onzalige figuur nog ondersteunt. Ik kan dan ook niet nalaten om de bewindslieden nu meteen maar te vragen hoe het staat met de voorbereiding van deze ontvlechting. Het antwoord denk ik echter wel te weten.
Wat deze foute keuze heeft verergerd, is het feit dat de bewindslieden Opstelten en Teeven zich op het nieuwe superministerie ontpopten als overijverige crimefighters. Zij keken vooral naar veiligheid, handhaving en vervolging. De klassieke kwaliteiten van Justitie, dat wil zeggen de bewaking en versterking van de rechtsstaat en de zorg voor kwalitatief goede, samenhangende, systeemconforme en aan fundamentele rechtsbeginselen appellerende wet- en regelgeving, verdwenen naar de achtergrond. De ambitie was zo veel mogelijk repressie, gemotiveerd door de mantra dat "de" — overigens niet nader gedefinieerde — samenleving dat wil. Deze eenzijdige focus op het bedienen van het in bepaalde maatschappelijke segmenten levende ongenoegen leverde een reeks van slecht doordachte en van de klassieke rechtsbeginselen losgezongen plannen en gelegenheidswetgeving op. Ik noem de verhoging van de griffierechten, het verminderen van de rechtsbijstand, een verdere uitkleding van de rechtbanken, bezuinigingen op het OM, een niet goed gelukte invoering van de Nationale Politie, de eigen bijdrage aan proceskosten en detentie, een uitbreiding van de voorlopige hechtenis, ruimere mogelijkheden om vrijgesproken verdachten opnieuw te vervolgen, de uitbreiding van het spreekrecht van slachtoffers, de invoering van hogere straffen, en een groter arsenaal aan opsporingsbevoegdheden. Zo werden de vorige minister en staatssecretaris de "bewindslieden van straf" zoals een fractiegenote in de vorige periode eens treffend opmerkte.
Intussen stapelden de affaires zich op en is het ministerie het spoor steeds meer bijster geraakt. Ook ik verwijs naar het artikel over de zeven plagen van het ministerie van V en J in de NRC van 9 juli 2015. De plagen zijn al door collega Van Bijsterveld genoemd, dus die zal ik nu niet herhalen.
Het ministerie creëerde een eigen werkelijkheid en probeerde elke vorm van kritiek daarop met een vaste politieke meerderheid en een eendimensionale mediastrategie onder het vloerkleed te vegen. Hoe gaan de nieuwe bewindslieden dit allerminst florissante beeld bijstellen? Dat is de cruciale vraag die velen zich bij hun aantreden hebben gesteld. Een voortzetting van het bestaande beleid en de bestaande cultuur ligt na al die deconfitures en zwaar beschadigde reputatie niet in de lijn der verwachting, zo meent mijn fractie. Graag hoor ik van de bewindslieden hoe zij daar tegen aankijken.
Dan de begroting voor 2016. In de oorspronkelijke begroting melden de nieuwe bewindslieden nog trots dat zij blijven doorwerken aan een sterke en moderne rechtsstaat. Zo moeten de kwaliteit en prestaties van de strafrechtspleging omhoog. De kwaliteit van de opsporings- en vervolgingsprocessen zal stijgen doordat de kwaliteit van de aangiften en afhandeling daarvan door de politie wordt verbeterd, de aanbevelingen van de commissie-Hoekstra richting OM zullen worden uitgevoerd, de planning van de zittingen wordt strakker gemaakt en straffen zullen sneller ten uitvoer worden gelegd. De aanpak van de criminaliteit wordt krachtig doorgezet.
Dit klinkt op het eerste gezicht ambitieus, maar bij nader inzien ontstaat toch de nodige twijfel of dit alles kan worden waargemaakt. Het rapport van de Algemene Rekenkamer uit 2012, Prestaties in de Strafrechtketen, is bijvoorbeeld alweer drie jaar oud, maar de strafrechtpleging hapert nog steeds. De jongste voortgangsrapportage over het programma Versterking Prestaties Strafrechtketen van 14 september jl. stemt nu niet direct tot grote vrolijkheid. Blijkens onderzoek van het WODC is in 2010-2011 slechts 7% binnen twee jaar na instroom in de keten afgehandeld dan wel in de afhandelingsfase. Uit de monitoring van de werkhoeveelheden van het OM in 2014 blijkt dat de verdere stijging van de werkhoeveelheden tot staan is gebracht. Voor de komende jaren durft de minister voor een hogere uitstroom zelfs nu nog geen concrete doelstelling te formuleren en ten aanzien van een verbetering van de doorstroom vestigt hij zijn hoop op de Nationale Politie; hetgeen, dat moet gezegd, bijzonder dapper is. Is dit nu een perspectief dat tot herstel van vertrouwen in de strafrechtketen zal leiden, zo vraag ik de bewindslieden.
De signalen uit het rechtsbedrijf zelf zijn intussen niet mis te verstaan. De uitgevoerde bezuinigingen op de rechtsketen beginnen hun tol te eisen. De tekorten bij politie, OM en rechtspraak groeien, en er is minder mankracht beschikbaar. Intussen moet er wel worden gereorganiseerd en worden nieuwe, digitale procesvormen ingevoerd. Door dit geld- en tijdgebrek wordt het voor alle betrokkenen in de strafrechtketen steeds moeilijker om op het vereiste niveau te blijven presteren en tegemoet te komen aan de eisen die de politiek stelt. Niet voor niets zagen wij in het afgelopen jaar een ongebruikelijk activisme onder rechters en advocaten. Rechters kwamen met een manifest over de werkdruk en met demonstraties bij rechtbanken, advocaten gingen in toga de straat op, de politie hield acties en het OM gaf een winstwaarschuwing af. De paradox is met andere woorden dat dit kabinet aan de ene kant eendimensionaal focust op veiligheid en criminaliteitsbestrijding door maximaal in te zetten op strenge straffen, opgerekte opsporingsbevoegdheden en bijzondere aandacht voor slachtoffers. Aan de andere kant leiden de bezuinigingen in de strafrechtketen nu juist tot onvoldoende politiecapaciteit en middelen om signalen van onveiligheid uit de samenleving adequaat te adresseren, tot onvoldoende capaciteit bij het OM om verdachten te vervolgen in ernstige zaken, tot de situatie dat ten onrechte verdachte burgers niet meer kunnen rekenen op een gespecialiseerde advocaat en tot het feit dat de rechtspraak verder vastloopt en meer risico loopt om fouten te maken. Deze aanzienlijke en meerjarige bezuinigingen, met als gevolg daarvan toenemende druk op het rechtsbedrijf is niet langer verantwoord. Als dit zo doorgaat, zal dit leiden tot veel tijd- en energievretende verdere reorganisaties, een verdere schaalvergroting en een eenzijdige en verschralende focus op efficiency en kwaliteitsverlies. Tegelijkertijd staan we aan de vooravond van een volledig gedigitaliseerde procesvoering. Dit alles overziende, zou mijn fractie menen dat het roer op het ministerie flink om moet. Graag hoor ik van de bewindslieden of zij bereid zijn zich minder tegenover de spelers in de justitieketen op te stellen en of zij zich meer als partner van de rechters, het OM en de politie willen ontwikkelen.
Een positief eerste begin is dat het kabinet voorafgaand aan de behandeling van de begroting van V en J in de Tweede Kamer bij brief van 20 november een pakket met extra middelen heeft aangereikt, waarmee 310 miljoen extra kan worden geïnvesteerd. Het op onverantwoorde wijze vullen van gaten binnen de bestaande begroting lijkt daarmee voorshands tot staan gebracht. Veel van de beoogde extra bestedingen klinken ook positief: 60 miljoen voor het asielbeleid, 200 miljoen voor de strafrechtketen en 50 miljoen om de wetsvoorstellen over een verhoging van de griffierechten en een eigen bijdrage van gedetineerden in te kunnen trekken. Met name het voornemen om een aantal fragwürdige wetsvoorstellen in te trekken mag worden aangemerkt als een buitengewoon goede en, wat mijn fractie betreft, zeker ook bemoedigende keuze. Het wetsvoorstel inzake een eigen bijdrage aan proceskosten blijft helaas staan, maar daar komen we hier nog wel over te spreken waarna ook dat voorstel alsnog kan worden ingetrokken.
Maar met deze eenmalige financiële injectie zijn niet alle zorgen in één keer weggenomen. In een democratische rechtsstaat is onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak een wezenlijk uitgangspunt. Naast zorgvuldige en democratisch gelegitimeerde wetgeving en verantwoordelijk en behoorlijk bestuur is goede, tijdige en rechtsstatelijk gelegitimeerde rechtspraak essentieel. Het ministerie van Justitie, eerst- en eindverantwoordelijk voor rechtsstaat en rechtspleging, moet op dit punt een nadrukkelijke verantwoordelijkheid voelen daarin adequaat te investeren. De begroting laat echter, ook in meerjarenperspectief, een structureel tekort van 32 miljoen zien voor de functie rechtspraak. Een van de gevolgen daarvan leek aanvankelijk het uitkleden van zeven regionale rechtbanken, terwijl het stof van de herziening gerechtelijke kaart nog niet is neergedaald. Hoewel de dreiging van niet-volwaardige of geheel ontmantelde rechtbanken door toedoen van de Tweede Kamer voorshands deels lijkt te zijn afgewend — hiervoor is naar ik heb begrepen 16 miljoen nodig — zijn er nog genoeg aandachtspunten over die het wegwerken van dit tekort rechtvaardigen.
Er is een te hoge werkdruk die risico's oplevert voor voldoende kwaliteit en er is te weinig lucht om op nieuwe ontwikkelingen als KEI te kunnen inspelen. De extra 20 miljoen in de nota van wijziging is met andere woorden niet genoeg. Daar zal in de Voorjaarsnota nog zo'n 30 miljoen bij moeten om structureel van een verantwoorde bedrijfsvoering te kunnen spreken. Een daartoe strekkende motie in de Tweede Kamer is voor mijn fractie een begrijpelijk en verstandig signaal. Graag verneem ik van de bewindslieden hoe zij deze benadering beoordelen en met welke intentie zij op weg gaan naar de Voorjaarsnota.
Rondom het Openbaar Ministerie heb ik inmiddels heel wat staatjes met cijfers voorbij zien komen. Vanuit een zekere zelfbescherming, maar ook om proceseconomische redenen veronderstel ik die allemaal bekend: De Galan I, De Galan II en de contra-expertise van De Jong. Mijn fractie meent, dit alles overziende, dat het bezuinigingstempo bij het OM omlaag moet. Het komt ons voor dat de opgelegde bezuinigingen qua tempo en omvang een te grote druk leggen op het OM en daarmee op de strafrechtketen. We praten voor 2016 nog over een taakstelling van 100 miljoen. Wat mijn fractie betreft moeten de in de nota van wijziging opgenomen 15 miljoen en de 6,8 miljoen voor de uitvoering van het rapport-Hoekstra worden opgehoogd naar 35 miljoen. De politieke en maatschappelijke druk op het OM is onverminderd hoog en neemt eerder toe dan af. Ik noem de georganiseerde misdaad, de cybercrime, het vluchtelingenvraagstuk, toenemend huiselijk geweld, de doorontwikkeling van ZSM, het rapport-Hoekstra en de ontwikkeling in het sociaal domein. Intussen komen er nieuwe ontwikkelingen op het OM af, die ook weer vorm moeten krijgen. Hoe gaan de bewindslieden ook met dit verhaal naar de Voorjaarsnota, zo vraag ik hen.
De Nationale Politie moet nog een kwaliteitsslag maken, zo staat in de begroting, met name in de opsporing. Dat geldt vooral voor de specialistische recherche. Daarvoor is een deel van de 180 miljoen uit de pot van 310 miljoen beschikbaar. Maar dat wordt moeilijk vanwege het uitblijven van concrete verbeterplannen voor de nog steeds niet voltooide inrichting van de Nationale Politie. Dat er een herprioritering en een nadere fasering in het reorganisatieproces nodig is, blijkt genoegzaam uit het in september gevoerde overleg in de Tweede Kamer en uit het hier gevoerde overleg daarna. In het kader van de herijking heeft de minister aangegeven dat er extra middelen ter beschikking komen. Tot dusver gaat het om 250 miljoen, maar daaruit moet blijkbaar ook de nieuwe cao worden bekostigd. Mijn fractie is er zich overigens van bewust dat het vraagstuk van de Nationale Politie niet alleen een kwestie van geld is. De gekozen schaal en de zware druk die dat legt op de eindverantwoordelijken, met name de korpschef, vraagt een snelle introductie van adequate spelregels en omgangsvormen. Zo is er te weinig geïnvesteerd in de relatie met het lokaal gezag en te veel in centrale besluitbevoegdheden. Wat is op dit moment de stand van zaken, zo vraag ik de bewindslieden en wat is het financiële perspectief richting de Voorjaarsnota?
Ik kom op het asielbeleid. Er bestaat in onze fractie zorg over een concrete en adequate aanpak van de grote toestroom van vluchtelingen. Daarvoor is uit het bedrag van 310 miljoen nu incidenteel 60 miljoen extra beschikbaar gesteld, maar de vraag is of dit, gelet op de zich thans voordoende ontwikkelingen, voldoende zal blijken. De ontwikkelingen in het Midden-Oosten suggereren een verdere toename van de instroom, terwijl in Europees verband wordt geprobeerd die instroom beheersbaar te houden. Deze Kamer heeft gevraagd om een realistische inschatting van de cijfers rondom de asielketen en de vluchtelingen, waaronder de opvang in de regio. Uit de brieven van 11 december blijkt dat de in de Najaarsnota 2015 nog gehanteerde cijfers alweer achterhaald lijken. De actuele raming voor 2016 is overigens met de nodige onzekerheden omgeven. Ook hier moet de Voorjaarsnota meer helderheid bieden. Met welke verwachting kijkt de staatssecretaris naar het proces rond de Voorjaarsnota, zo vraag ik hem graag. In dat verband merk ik op dat het kabinet een hypotheek op het toekomstige ODA-budget lijkt te nemen door nu al de stijging van het ODA-budget in te boeken voor de opvang van asielzoekers. Hier rijst de vraag of het uitgeven van een groot deel van het ODA-budget in Nederland niet haaks staat op het streven naar de opvang van asielzoekers in de regio van herkomst.
De voorgenomen bezuiniging op de rechtsbijstand is in dit huis zwaar bekritiseerd. De vorig jaar hier aangenomen motie-Scholten en de motie-Franken vormen daarvan het overtuigende bewijs. Terecht hebben de bewindslieden vervolgens een pas op de plaats gemaakt. Het recentelijk gepubliceerde rapport-Wolfsen maakt duidelijk dat de toegevoegde waarde van een stelsel van rechtsbijstand te vinden is in een sterke en brede eerste lijn, waarin niet alleen het juridisch loket en de advocatuur complementair opereren, maar ook andere bijstandsverleners en belangenorganisaties een rol spelen.
De uitgaven van het ministerie zijn sinds 2002 gestegen van 329 naar 469 miljoen in 2013. In 2014 daalden de uitgaven overigens weer naar 440 miljoen. De groei van het aantal toevoegingen hangt samen met een reeks van uiteenlopende factoren: de verharding en juridisering van de samenleving, complexe regelgeving, meer mondige burgers en een haperend forfaitair puntensysteem. Deze ontwikkelingen zien we met name terug in het strafrecht en het echtscheidingsrecht. Gelet op de decentralisaties in het sociale domein en de toenemende instroom van vluchtelingen zullen de kosten voor het sociale domein en het vreemdelingenrecht gaan stijgen. De commissie doet voorstellen voor een duurzamer en meer uitgebalanceerd rechtsbijstandssysteem, waarmee de toegang tot het recht wordt verbeterd en de kosten beheersbaar blijven. Ook in het inmiddels verschenen rapport van de commissie-Barkhuysen wordt gepleit voor een duurzaam stelsel, onder meer door de financiële regels daarvoor wettelijk vast te leggen en op basis van de aldus geobjectiveerde criteria een openeindesysteem te hanteren in plaats van een vast budget. Graag geeft mijn fractie de bewindslieden voor de komende begroting mee, de tot dusver beoogde bezuiniging op de rechtsbijstand te laten voor wat die is en te investeren in de adviezen van de zojuist besproken rapporten. Graag hoor ik of de minister deze lijn tot de zijne wil maken.
Het is op zichzelf genomen goed, ik wil wel zeggen heel goed, dat er nu met de nota van wijziging blijkbaar een keerpunt is bereikt in het dekken van gaten met nieuwe gaten, zodat structureel iets gedaan kan worden aan de in de afgelopen jaren opgebouwde financiële risico's en de budgetspanning in de begroting. De Voorjaarsnota zal echter duidelijk moeten maken hoe de bewindslieden dit probleem nog volledig gaan rechtzetten. Ik zeg nadrukkelijk hóé, en niet óf. En dan zeg ik er voor de goede orde bij dat mijn fractie niet zit te wachten op verhalen met een kasschuif. En zijn de bewindslieden zich ervan bewust dat in het geval deze missie onverhoopt niet zou slagen, zij bij de volgende begroting op herhalingsoefening zullen moeten bij zowel de Tweede als de Eerste Kamer? Ik wil de minister kortom met nadruk vragen met welke instelling en inzet hij op weg gaat naar de ministerraad in verband met de komende Voorjaarsnota.
Ik kan er niet omheen nog enkele expliciete opmerkingen te maken over het rapport-Oosting. Ik doe dat met de nodige terughoudendheid nu de Tweede Kamer hierover nog moet spreken, hetzij morgen, hetzij op een andere dag. De indringende analyses en conclusies bevestigen dat het hoog tijd is voor een substantiële cultuurverandering. Allereerst in de politieke cultuur in het algemeen, bijvoorbeeld in de omgang met de politieke verantwoordelijkheid van parlementariërs, met de ministeriële verantwoordelijkheid, met de parlementaire inlichtingenplicht, met het nemen van verantwoordelijkheid voor onjuist handelen en met het te veel vooropstellen van het partijbelang. Het vertrouwen in de parlementaire democratie is nadrukkelijk in het geding. Maar voor dit probleem zijn deze bewindslieden hier en nu niet de eerstverantwoordelijken.
Daarnaast duid ik op een cultuurverandering op het ministerie. In dat licht wil ik de bewindslieden vragen of zij zich ervan bewust zijn dat het tijdperk- Opstelten/Teeven voorbij is en dat er nieuwe wegen ingeslagen moeten worden. Realiseren zij zich dat de brede verwachting leeft dat zij zich nu aan het hoofd moeten stellen van een ommekeer, of beter nog terugkeer naar de oorspronkelijke kwaliteit en het degelijke imago waarover het ministerie van Justitie ooit beschikte? Graag geef ik hun mee dat zij dit kunnen doen als dienaren van de Kroon en dat zij in die hoedanigheid hun oren niet meer alleen hoeven te laten hangen naar de partijpolitieke retoriek van "hard aanpakken" en meer van dat type ongerijmdheden. Dit onderdeel afsluitend vraag ik de bewindslieden hoe zij het beeld van een substantieel geschaad vertrouwen in het ministerie gaan bijstellen.
Een in de Voorjaarsnota bestendigde solide financiële basis onder het justitiebeleid, waarvoor in de Tweede Kamer al via verschillende moties de richting is aangegeven, kan een aanzet bieden voor een terugkeer naar een justitiedepartement dat de rechtsstaat weer nadrukkelijk voorop stelt, en dan niet een rechtsstaat die strikt formeel en armoedig wordt gedefinieerd in termen van repressie, machtsuitoefening, revanchisme en handhaving — kortweg: de "law and order"-benadering — maar een echte rechtsstaat: een rechtsstaat waarin recht en macht in evenwicht zijn, een rechtsstaat waarin het recht en de toepassing van het recht zijn gebaseerd op algemeen aanvaarde rechtsbeginselen, beginselen van rechtvaardigheid, rechtszekerheid, evenredigheid en zorgvuldigheid en een rechtsstaat waarin wetgeving aansluit bij het algemene rechtsbewustzijn. Een rechtsorde behoort niet te zijn gegrondvest op subjectivistische of partijpolitieke normativiteiten, maar op een bij de algemene rechtsontwikkeling aansluitend rechtsbewustzijn onder alle rechtsgenoten. Ik kijk uit naar de reactie van de bewindslieden.