Verslag van de vergadering van 8 december 2015 (2015/2016 nr. 11)
Status: gerectificeerd
Aanvang: 16.14 uur
De heer Schaap i (VVD):
Voorzitter. Met genoegen neem ik namens de VVD-fractie deel aan de behandeling van de Wet natuurbescherming. Graag ga ik daarbij het debat aan met de recent aangetreden staatssecretaris. Bij deze gelegenheid wil ik hem nog eens feliciteren met zijn benoeming en het vertrouwen uitspreken dat hij in de voetsporen treedt van zijn zeer gewaardeerde voorganger, Sharon Dijksma. Ik heb daar alle vertrouwen in.
Om wat betreft het voorliggende wetsvoorstel maar met de deur in huis te vallen: de VVD waardeert het onderbrengen van de regelgeving in het natuurdomein in één wet. Hetzelfde geldt het voornemen, voorliggende wet te integreren in de Omgevingswet. Wat dit laatste betreft vraagt de VVD-fractie zich wel af of deze operatie niet beter in één keer voltrokken had moeten worden. De volgtijdelijkheid van integratie zou tot problemen kunnen leiden. Ik kom hier nog op terug. Eerst ga ik in op enkele kwesties van meer principiële aard over onze natuur, de regelgeving, het natuurbeheer en de beheerverantwoordelijkheden. Ik beperk me hierbij tot hoofdlijnen; detailaspecten laat ik liggen.
Om te beginnen de titel van de wet: Wet natuurbescherming. Deze titel ademt een verkeerde benadering van het natuurbeheer, namelijk een defensieve, één die uitdrukt dat de natuur bedreigd wordt en tegen onwelgevallige processen en actoren beschermd moet worden. Dat dit voor specifieke en heel bijzondere natuurwaarden wel degelijk het geval is, geef ik toe. Maar deze insteek miskent de essentie van het natuurbeheer. De VVD heeft deze kwestie al aangekaart in de schriftelijke ronde, maar ook in de memorie van antwoord is weer eenzijdig sprake van kwetsbaarheid, voortdurende achteruitgang en dus de noodzaak van bescherming. Tegelijk wordt benadrukt dat de natuur in dit wetsvoorstel "moet worden versterkt mét de samenleving in plaats van tegen de samenleving". Waarom dit niet als algemeen motto gekozen? Wil de staatssecretaris hier nog eens op ingaan? Waarom kiest hij niet voor de titel "Wet natuur" of "Wet natuurbeheer", dit om de positieve plaats van de samenleving te accentueren?
Om hem hierbij te ondersteunen, maak ik een paar opmerkingen over de natuur in Nederland en de plaats van die natuur binnen de vele ruimtelijke processen die zich in ons land voltrokken hebben en nog altijd voltrekken. Om direct maar even duidelijk te zijn: Nederland kent geen natuur, met misschien de Waddenzee als uitzondering. Ik heb dit in dit huis vaker betoogd. Pure, ongerepte natuur typeert een fysieke en biotische leefomgeving waar de hand van de mens afwezig is. Zo'n natuur komt wereldwijd voor, maar niet hier. De natuur in Nederland maakt deel uit van een divers cultuurlandschap, door de mens aangelegd of in ieder geval zodanig door de mens beïnvloed dat er van de oorspronkelijk natuurlijke situatie weinig is overgebleven. En dat is maar goed ook, gezien de onleefbare situatie die ons land ooit kende. De variëteit aan cultuurlandschappen bezit grote aantallen natuurwaarden, soms gewild door de mens ingebracht, soms spontaan ontstaan. Wat dit betreft is er weinig verschil met de "nieuwe" natuur, ontwikkeld door terreinbeheerders, vaak met inzet van technische ingrepen die in alles herinneren aan de landinrichting die we ook in het waterdomein en de agrarische sector hebben ingezet. Veel van deze nieuwe natuur is kunstmatig, gepland, gemaakt en soms ook nog buitengewoon kostbaar.
Waarom geen positieve erkenning dat natuur en cultuur in ons land verweven zijn en dat het zaak is deze verwevenheid creatief gestalte te geven? Dat brengt de natuur veel dichter bij de samenleving en ziet de mens minder als bedreigend, maar veeleer als een bron van creativiteit. Dat kan ook helpen de vele muren van wantrouwen en oppositie te slechten. Wat dit betreft is het nieuwe agrarische natuurbeheer een welkome uitdaging. Daar kom ik nog op terug. Bij die erkenning van de creatieve plaats van de mens kunnen we ook af van de uiterst vreemde kramp van de zogenaamde "nieuwe wildernis", zoals het natuurgebied Oostvaardersplassen wel genoemd wordt.
Mevrouw Vos i (GroenLinks):
Dit is natuurlijk een heel interessant, bijna filosofisch betoog van de heer Schaap. Hij heeft het ook al eerder hier verkondigd. Ik hoor hem nu zeggen dat het ook een praktisch betoog is. Hij zegt dat er geen natuur in Nederland is. Ik wil hem hier een vraag over stellen, want op dit punt kan ik hem niet volgen. Blijkbaar vindt de heer Schaap natuur alleen maar iets waar nog nooit een mens aan heeft gezeten. Ik denk echter dat natuur planten en dieren betreft, hun habitat en hun leefomgeving. Als je de redenering van de heer Schaap doortrekt, zou je kunnen zeggen dat alle Europese regelgeving, bijvoorbeeld betreffende de Vogel- en Habitatrichtlijn, wel in de prullenbak kan. Die regelgeving is immer bedoeld om de natuur te beschermen en die natuur is er dus niet, volgens de heer Schaap. Wat zijn de consequenties van zijn opvatting? Zegt hij: gooi alle regelgeving die de natuur beschermt maar in de prullenbak want we hebben geen natuur in Nederland?
De heer Schaap (VVD):
Nee, ik ben heel erg voor regelgeving, en ik ben ook voorstander van een aantal van die Europese richtlijnen en van implementatie daarvan in Nederland. Regelgeving vraagt echter wel om beheer, om creatief inspelen op wat de richtlijnen van ons vragen, en ga zo maar door. Regelgeving vraagt dus ook om eens goed te bekijken hoe de te beschermen natuurwaarden in Nederland verweven zijn met de cultuurlandschappen, die altijd weer in ontwikkeling zijn. Kortom, het is een extra uitdaging. Wat ik bedoel met de opmerking dat we in Nederland in strikte zin geen natuur hebben, is dat van de oorspronkelijke, fysieke, biotische leefomgeving hier in Nederland geen sprake meer is. Die hebben we helemaal omgevormd. We hebben er iets moois en leefbaars van gemaakt. Daar moeten we vooral mee verdergaan.
Mevrouw Vos (GroenLinks):
Helder. Dan begrijp ik u.
De heer Schaap (VVD):
We zijn het zo nog wel eens, denk ik. Ik zoek ook mijn vrienden …
Voorzitter. Ik had het over de Oostvaardersplassen. Er is een mooie film over gemaakt, getiteld De Nieuwe Wildernis. "Mooi" als film, tenminste. De nieuwe wildernis is echter een kramp, want in dit gebied is allesbehalve sprake van een wilde natuur. Integendeel, er is sprake van een door en door kunstmatige creatie. Ik ga op dit punt nog even in op de interventie van mevrouw Vos. Ik zei dat we hier geen natuur hebben. In die zin is in het Oostvaardersplassengebied allesbehalve sprake van een oorspronkelijke natuur en zeker ook niet van een wildernis. Het is een menselijk bouwwerk. Spreken over een nieuwe wildernis is een misleidende verdoezeling van een project waaronder de fauna daar vreselijk te lijden heeft. Ik wijs op het lot van de zoogdieren aldaar, die daar meestal lopen te creperen. Geef dus gewoon toe dat je cultuurlandschappen in Nederland hebt en dat daarbinnen allerlei natuurwaarden tot ontwikkeling zijn gekomen en tot ontwikkeling kunnen komen. En dat kan niet zonder beheer. Beheer moet sturen, maar mag ook het nodige overlaten aan het toeval. Zoiets relativeert eveneens een te eenzijdige benadrukking van instandhoudingsopgaven. Nogmaals, waarom is in de wetstitel hieraan geen uitdrukking gegeven?
Een kwestie die onophoudelijk tot discussie en emoties leidt, is het faunabeheer. De heer Van Kesteren wees hier al op. Daar hoort de jacht bij, wel te verstaan: de beheerjacht. Er zijn nogal wat lieden die ervan uitgaan dat als je processen vrijelijk hun gang laat gaan, er als vanzelf situaties van evenwicht ontstaan. Je komt dit ook in de economie tegen, bijvoorbeeld in het credo van het neoliberalisme. Deze ideologie stelt dat een vrije markt spontaan marktevenwicht creëert en dat verstoringen dan tot het verleden behoren. Voor de goede orde: een vrije markt bestaat nergens en pogingen tot realisatie daarvan leiden alleen maar tot onbeheersbare ellende.
Vanuit een zelfde type ideologie zou ook een vrijgelaten natuur als vanzelf tot evenwicht leiden en verstoringen als vanzelf oplossen. Zo'n geloofsstelling zou beheer grotendeels overbodig maken, zeker in de vorm van jacht. Echter, de natuur kent geen evenwicht, ook niet als de mens er niet aan te pas komt. Voor de mens levert de natuur gevaarlijke onevenwichtigheden op, zoals natuurcatastrofes, ziekten, plagen, tekorten en ga zo maar door. Dus is de mens gedwongen om in te grijpen in de natuur.
Trouwens, in de oorspronkelijke, ongerepte natuur kan en wil niemand leven. Beheersing van de natuur is dus een noodzaak en beheer al eveneens. Beheer moet niet alleen de mens, maar ook de natuur zelf, dus de flora en fauna, gerespecteerde waarden, beschermen tegen te grote onevenwichtigheden. De VVD-fractie is dan ook blij dat de wet ruimte laat voor de jacht als instrument van beheer. Dat jagers hun beheertaak met plezier oppakken is prima. De VVD heeft er vertrouwen in dat dit beheertype gereguleerd kan worden met inzet van faunabeheereenheden en dat betrokken partijen daarin constructief participeren. Wil de staatssecretaris nog eens ingaan op de recente stand van zaken in deze faunabeheereenheden?
Ik kom bij een cruciaal begrip in het wetsvoorstel: de intrinsieke waarde van de natuur. Ook daarop heeft de heer Van Kesteren gewezen. Ik ben eerder op een soortgelijk begrip ingegaan in dit huis, bij de behandeling van dierwetgeving. De intrinsieke waarde van het dier was toen in het geding. Ik heb problemen met deze terminologie. In de eerste plaats hebben we hier te maken met een logisch inconsistent begrip. Het begrip "waarde" is door en door menselijk. Het is de waardering van iets wat we aantreffen of willen realiseren. We voegen deze waarde zogezegd aan de dingen toe. Daarin is de mens dominant; het is zijn waardeoordeel, zijn expliciete wens op basis van zijn waardering. Vanwege dit expliciet menselijke karakter van de waardering kan deze waarde niet intrinsiek zijn. De term "intrinsiek" zou ons juist tot zwijgen moeten brengen, maar dan is er geen sprake van een waarde.
Daar komt nog iets bij: het begrip heeft hier betrekking op de waarde van de natuur als een geheel, alsof er sprake is van de intrinsieke waarde van een verzamelterm. Zoiets groots gaat het menselijke voorstellingsvermogen verre te boven. De natuur is zogezegd een totaalbegrip, iets metafysisch. Het begrip "intrinsieke waarde" kan alleen maar betrekking hebben op concrete gevallen, dus bepaalde soorten in bepaalde situaties. Dan waarderen we geen al dan niet acceptabele eigenschap van een plant, dier of fysieke omgeving. Het gaat om een eigenschap. Zo'n eigenschap kan positief worden gewaardeerd, maar deze waardering kan ook negatief uitvallen, zoals ten aanzien van parasieten of schadelijke schimmels en insecten. Die zijn het dan helemaal niet waard om beschermd te worden, zoals de memorie van antwoord in generieke zin eigenlijk wel beweert. Het staat nu eenmaal in het wetsvoorstel en we krijgen het er vandaag niet uit, maar ik zou er bij de staatssecretaris op willen aandringen, er niet al te veel mee te doen.
De VVD-fractie heeft nog om een andere reden moeite met dit begrip. Dat hangt samen met de in het wetsvoorstel genoemde natuurtoets op ruimtelijke inrichtingsplannen. Het wetsvoorstel lijkt zo doortrokken te zijn van angst dat iets verloren gaat en dus beschermwaardig moet worden verklaard, dat intrinsieke waarde van wat dan ook binnen de fysieke en biotische leefwereld dominant moet worden verklaard ten opzichte van alle mogelijke andere waarden die de mens in het ruimtelijke domein ruimte wil geven. Niet zomaar suggereert de memorie van toelichting dat in ruimtelijke voorstellen eerst de natuurtoets zou moeten worden uitgevoerd en daarna pas eventuele andere noodzakelijke toetsen. Dit gaat verder dan het zo vroeg mogelijk betrekken van natuuraspecten, te weten: natuurwaarden, in ruimtelijke procedures en dit dan binnen een integrale benadering. Het gaat hierbij ook om het gewicht dat aan de ruimtelijke waarden moet worden toegekend. Het kan niet anders dan dat de intrinsieke beschermwaardigheid van de natuur in brede zin die van andere waarden te boven gaat of te boven wordt verklaard, zelfs als niet kan worden aangetoond om wat voor een gewicht het in dit natuuraspect gaat. Het vermelden van het intrinsieke karakter ervan zegt genoeg en plaatst het buiten de integrale afweging van waarden in ruimtelijke ontwikkelingen.
Dit lijkt mij niet te stroken met de functionele integraliteit die de Omgevingswet voorstelt, met inbegrip van de daartoe geboden proportionaliteit in het afwegingsproces. Als voormalig waterbeheerder kon ik mijn ogen nauwelijks droog houden bij het verdwijnen van de expliciete kracht van de watertoets uit de Omgevingswet, maar de wetsystematiek vraagt hierom wel en het principe van een gewogen integrale afweging moet dit belang toch voldoende waarborgen. Het lijkt me dat op gelijke wijze het belang van te onderscheiden natuurwaarden in deze gewogen en proportionele afweging mee moet gaan. Wil de staatssecretaris op deze kwestie ingaan en duidelijk maken hoe de intrinsieke waarde van de natuur en de natuurtoets in de integrale Omgevingswet passen?
Dan het proces van daadwerkelijke integratie van beide wetten, dus de Natuurwet, als ik die even zo mag noemen, en de Omgevingswet. Als dit wetsvoorstel is aangenomen, is de Omgevingswet nog verwikkeld in een lange procedure. Na het van kracht worden van de Omgevingswet wacht een nieuwe tour de force, namelijk het toevoegen van AMvB's en dan de implementatie van deze ingrijpende wet. Nu beschouw ik de Omgevingswet als voorbeeld van een geslaagde ordeningswet in de klassieke betekenis van het woord. Dit zeg ik echt met heel veel positieve waardering. Wetten in Nederland krijgen steeds meer het karakter van een instrumenteel product dat snel moet worden geschreven en geïmplementeerd om even snel een kortetermijndoel te bereiken. Het ordeningselement in de wetgeving is hiervan het slachtoffer. Dit gaat ten koste van de draagkracht van wetgeving, maar ook van het draagvlak en het gezag van wetten. Niet zomaar stelt onze oud-collega Willem Witteveen in zijn postuum uitgegeven boek De wet als kunstwerk dat wetten bedoeld zijn om orde te scheppen in de samenleving en dat het hedendaagse instrumentalisme dit beginsel sterk bedreigt. De wet dus als opportunistisch wegwerpartikel. Ik haal dit aan om mijn respect te betuigen voor de Omgevingswet.
Ik kom op het probleem dat voorliggend wetsvoorstel oproept. Middenin het zorgvuldige traject van de Omgevingswet moet de integratie van de Natuurwet ter hand worden genomen en dat, terwijl we ook nog aan de Wet natuurbescherming moeten wennen. Wordt dit niet te veel van het goede? Hoe om te gaan met uiteenlopende procedures, normen en waarderingen? Is het wel verstandig om dit wetsvoorstel thans tot wet te verheffen? Kunnen wij het wetsvoorstel niet beter een tijdje laten liggen en intussen panklaar maken voor integratie in de Omgevingswet en hem dan pas vaststellen en in het implementatietraject meenemen? Ik hoor over deze gecompliceerde kwestie graag een beschouwing van de staatssecretaris. Welke procedure heeft hij hierbij voor ogen?
Ik stip nog een klein daarbij behorend punt aan, dat mede samenhangt met de integratie van deze wetgeving in de Omgevingswet. De VVD-fractie gaat ervan uit dat deze integratie inhoudt dat de departementale organisatie van het natuurbeleid mede wordt aangepast en het natuurbeleid overgaat van het ministerie van Economische Zaken naar dat van Infrastructuur en Milieu. Ik hoor graag de opvatting van de staatssecretaris hieromtrent.
De VVD-fractie juicht het toe dat het natuurbeleid in essentie overgaat van het ministerie naar de provincies. Een groot deel van dit beleid is maatwerk. Dat geldt ook voor de uitvoering door daarvoor verantwoordelijke instellingen zoals de terreinbeheerders. Dit neemt niet weg dat er aan natuurbeleid ook nationale en zelfs internationale aspecten kleven. In welke benaming of inrichting dan ook, er is sprake van ecologische structuren die grote gebieden beslaan. Op regionaal niveau houdt de ecologie zich niet aan provinciegrenzen. Van mijn kant geen kwaad woord over de provincies, integendeel zelfs. Toch heb ik een paar vragen. Natuurbeleid, planvorming en uitvoeringsbeleid kunnen zich zomaar, al was het maar om bestuurlijke redenen, op afzonderlijke provincies concentreren. Dat kan tot versnippering van het beleid leiden. Dat is vooral hinderlijk bij grensoverschrijdende verweving van ecologische waarden. Onderkent de staatssecretaris dit probleem? Wil hij duidelijk maken hoe hiermee wordt omgegaan? Hoe wordt geborgd dat provincies hun beleid voldoende op elkaar afstemmen? Wil hij duidelijk maken hoe de provinciale autonomie aansluit op de verantwoordelijkheid voor het natuurbeleid als geheel die het Rijk heeft?
Ik maak nog een opmerking over de uitvoering van het natuurbeleid en dus de overdracht aan beheerorganisaties. Het nog altijd niet geheel afgesloten verleden heeft tot verlegenheden geleid. Ik doel op het gelijkberechtigd inschakelen van organisaties die de uitvoering ter hand moeten nemen. Hopelijk kan deze kwestie op korte termijn worden afgesloten en kunnen alle betrokkenen uitvoering geven aan het intussen al aanvaarde principe van gelijkberechtiging. Uitvoerende instellingen hebben zich nog weleens als exclusieve regisseurs in het eigen domein opgesteld, met een duidelijke grensafbakening naar anderen. Ook hierin komt intussen beweging.
In het agrarisch natuurbeheer doen zich in aanvulling daarop boeiende ontwikkelingen voor. Dat leidt dan tot een interessant setje aan beheerders in ons land: Staatsbosbeheer, naast de TBO's, dus Natuurmonumenten en de provinciale landschappen, en deze weer naast intussen volwaardig erkende particuliere beheerders en vervolgens de agrarische natuurbeheerders in de nieuwe setting. Het zou van grote waarde zijn als deze organisaties in volle openheid gezamenlijk invulling geven aan het natuurbeheer. Men kan elkaar daarbij versterken en het beheer met de grootst mogelijke efficiency en effectiviteit tot uitvoering brengen. Het zou van grote waarde zijn als daarbij allerlei overbodige spanningen tussen het natuurbeheer en andere ruimtelijke waarden kunnen worden gemitigeerd of zelfs omgezet in wederzijdse versterking. Nu ben ik persoonlijk nauw genoeg betrokken bij deze processen om van de ontwikkelingen hieromtrent het nodige af te weten, maar de VVD-fractie zou het op prijs stellen hierover de opvattingen van de staatssecretaris te vernemen. Hoe denkt hij vanuit zijn verantwoordelijkheid aan die integratie, de effectiviteit en de efficiency het nodige te kunnen bijdragen?
De VVD-fractie wacht met belangstelling de beantwoording van de staatssecretaris af.