Verslag van de vergadering van 27 oktober 2015 (2015/2016 nr. 5)
Status: gerectificeerd
Aanvang: 14.36 uur
Mevrouw Strik i (GroenLinks):
Het ziet ernaar uit dat het wetgevingstraject van onderhavig voorstel bijna een tweede lustrum had kunnen vieren. Het is dan ook niet verwonderlijk dat, gelet op de omloopsnelheid van Tweede Kamerleden, al vele namen drager zijn geweest van dit voorstel. Daarom past het om de indienende fracties te complimenteren met hun doorzettingsvermogen. Toch is het ook weer niet zo vreemd dat dit wetsvoorstel zo'n lange weg heeft doorlopen en dat opheffing van de strafrechtelijke immuniteit voor de overheid ook daarvoor al zo lang in discussie was. Het doel is sympathiek en lijkt zo logisch: een overheid kan alleen geloofwaardig wetten en regels handhaven als deze wetten en regels, inclusief de handhaving ervan, ook voor haar gelden. En waarom zou de overheid zich niet voor de strafrechter hoeven verantwoorden?
Ondanks deze ijzeren logica stuit het wetsvoorstel op nogal wat bezwaren van staatsrechtelijke, maar van ook praktische en juridische aard, onder andere geuit door de Raad van State, de regering, maar ook externe deskundigen. Het is aan ons, de Eerste Kamer, om als laatste de afweging te maken en volgende week het verlossende woord uit te spreken.
In de schriftelijke ronde heeft mijn fractie zich al positief betoond over de intentie van het wetsvoorstel. Ook wij menen dat het vertrouwen in de overheid en het gezag van die overheid feitelijk alleen te winnen heeft bij een grotere aanspreekbaarheid op haar handelen. Het past ook bij een steeds grotere nadruk op verantwoordelijkheid, van burgers, van het bedrijfsleven.
Met elk ernstige incident waarbij de overheid is betrokken en waarbij slachtoffers vallen of het milieu ernstig beschadigd wordt, laait de discussie op waarom de overheid vrijuit zou moeten kunnen gaan. Soms gaat het om fouten in de vergunningverlening of de handhaving van de regels; denk aan de vuurwerkramp in Enschede of de brand in Volendam. De overheid wordt er dan op aangesproken dat er door het verzaken van de publiekrechtelijke taak slachtoffers zijn gevallen. Soms speelt de overheid een nog indringender rol, bijvoorbeeld bij de Schipholbrand, waarbij elf mensen in de vlammen omkwamen. Zij werden vastgehouden door een onderdeel van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Volgens de initiatiefnemers vereist het gelijkheidsbeginsel dat de overheid in deze situaties strafrechtelijk vervolgbaar en strafbaar moet zijn. Over de stelling dat de overheid op dergelijk handelen moet worden aangesproken, bestaat brede consensus. De vraag is op welke manier.
De Staat, maar ook decentrale overheden, heeft immers zijn eigen, democratische verantwoordingsprocessen. Waarom zouden we daarmee niet kunnen volstaan? Hun bijzondere positie komt daarin immers tot hun recht, terwijl burgers deze overheden via hun volksvertegenwoordigers in een volkomen transparant proces op hun fouten of misdragingen kunnen aanspreken. De initiatiefnemers erkennen dit, maar benadrukken dat een strafrechtelijk proces als ultimum remedium aanvullend werkt. Mijn fractie neigt ernaar het hierover met hen eens te zijn. Is een bestuurlijk of politiek verantwoordingsproces namelijk wel afdoende bij een ernstig feit dat grote schade heeft berokkend? Burgers zijn daarbij afhankelijk van het zuiverende en lerende vermogen van bestuur en politiek en raken daarin soms ook teleurgesteld. Een oordeel van een strafrechter daarentegen is onafhankelijk en vrij van andere afwegingen en belangen. Het is daarom goed dat deze mogelijkheid beschikbaar is als het democratische verantwoordingsproces tekort schiet. Een vonnis van de strafrechter kan vervolgens ook weer leiden tot maatregelen en beleidswijzigingen die herhaling van het strafbare feit moeten voorkomen. De vraag is echter wel hoe de twee mechanismes zich in de praktijk tot elkaar zullen verhouden.
Volgens de initiatiefnemers dient de politieke verantwoording voorop te staan. Hoe is dat te borgen? De heer Schouwenaar gaf net ook al aan dat in de wet niet is gegarandeerd dat dit ook die volgorde zal hebben. En bestaat het gevaar niet dat een minister of een wethouder zich verschuilt achter een strafrechtelijke procedure om geen volledige openheid van zaken te hoeven geven? Gesteld dat een strafrechter niet tot een veroordeling komt, wat om tal van redenen het geval kan zijn, zullen de verantwoordelijke personen dan nog bereid zijn om hun conclusies te trekken of bepaalde maatregelen te nemen? De initiatiefnemers erkennen dat politiek en strafrecht kunnen samengaan. Erkennen zij ook de mogelijke beïnvloeding over en weer, ook al dienen beide vormen van verantwoording afleggen een geheel ander doel? Ik krijg hierop graag een reactie.
Ook doet zich de vraag voor in hoeverre de strafrechter in staat is om te beoordelen of het plegen van het strafbare feit noodzakelijk was in het kader van de uitoefening van de publieke taak. Hoe zal de strafrechter bijvoorbeeld omgaan met de beleidsvrijheid van een overheid? En op welke wijze zal de strafrechter in staat zijn om de toerekenbaarheid van de gedraging vast te stellen evenals wie er precies verantwoordelijk kan worden geacht?
Vaak vindt de besluitvorming op vele lagen plaats voor steeds een ander deel, dus zo eendimensionaal is die toerekenbaarheid niet. Vervolgens is er een verschil tussen ambtelijke en politieke leidinggevenden. In het democratische verantwoordingsproces is de wethouder politiek verantwoordelijk, maar hoe zit dat in een strafrechtelijk proces? En hoe zit het met de figuren medeplichtigheid, deelneming en dergelijke vormen van strafrechtelijke aansprakelijkheid in deze ingewikkelde besluitvormingsprocessen?
De vragen over de wenselijkheid, vervolgbaarheid en bestrafbaarheid zijn het indringendst bij die van de Staat. De Staat heeft immers het geweldsmonopolie en zal dan gedwongen zijn om een deel van zichzelf voor de rechter te dagen. Dat lijkt lastig te verenigen met de ondeelbaarheid van regeringshandelen. Toch lijkt het ook vaker op andere terreinen te gebeuren dat overheidsdiensten van uit een stelselverantwoordelijkheid andere diensten aanspreken op het niet-naleven van regels. In dit geval is de Minister van Veiligheid en Justitie degene die middels zijn aanwijzingsbevoegdheid invloed heeft op het al dan niet vervolging instellen. Hoewel deze bevoegdheid aanvankelijk niet aan de minister was toebedeeld, kan mijn fractie zich zeer wel vinden in de argumenten om deze uitzondering uit het wetsvoorstel te schrappen, juist omdat het parlement de minister moet kunnen aanspreken op besluiten tot strafvervolging of niet-vervolging. Maar hoe zit het met de vervolging van het ministerie van Veiligheid en Justitie zelf, of een onderdeel daarvan? Is daar het OM volledig op zichzelf aangewezen, terwijl het ook nog eens verantwoording aan zijn minister moet afleggen? Hebben de initiatiefnemers aan alternatieven gedacht?
De initiatiefnemers willen gelijke behandeling bereiken, maar ze houden toch een bepaalde ongelijkheid in stand, zo lijkt het ons, namelijk de niet-vervolgbaarheid van ministers door het OM, ook als ze als leidinggevenden kunnen worden aangewezen. Voor hen blijft de bevoegdheid exclusief bij de Kroon en de Tweede Kamer liggen. Kunnen de initiatiefnemers nog eens uitleggen waarom deze ongelijkheid wel te rechtvaardigen is?
Dan de bestraffing. In de praktijk zal een sanctie vooral een financiële sanctie zijn, die ten koste gaat van de publieke middelen die burgers ten goede zouden moeten komen. Het is nogal een taak voor de strafrechter om een forse boete op te leggen waarvan hij weet dat een specifiek budget hierdoor kleiner wordt. De initiatiefnemers gaan er immers vanuit dat het bestrafte onderdeel van de Staat moet bloeden, en dat er dus niet wordt "bijgepast". Dat is natuurlijk een beleidskeuze, waar de initiatiefnemers niet over gaan. Hoe kijkt het kabinet hiertegen aan? Op welke manier zou dat systeem gaan werken als een onderdeel van de Staat financieel wordt beboet? En als het "vestzak-broekzak" wordt, is het de vraag of er een lerend effect van uit gaat. Kunnen we in dit geval leren van andere sancties die overheden kunnen worden opgelegd, bijvoorbeeld de dwangsom voor niet-tijdig beslissen? Heeft dat al geleid tot snellere beslissingen, in elk geval tot het respecteren van de wettelijke beslistermijn? Dat zou wat meer uitsluitsel kunnen bieden over het effect van dit wetsvoorstel.
Een heel ander punt waar de initiatiefnemers niet erg veel aandacht voor hebben, is het mogelijke gevolg van de opheffing van de immuniteit voor het handelen van ambtenaren. Zullen zij vaker risico's gaan mijden, om elke kans op een strafrechtelijke vervolging te voorkomen? Zorgvuldigheid is goed, maar enige mate van moed en doortastendheid is van belang voor een effectief overheidsoptreden. Hoe denken de initiatiefnemers dat indekken enerzijds en onnodig juridiseren anderzijds voorkomen kunnen worden? Mijn fractie acht het voorstelbaar dat het zwaard van Damocles van een veroordeling tot rechtsonzekerheid zal leiden en daardoor een verlammende werking kan hebben. Wij vragen ons af of deze dreiging zelf geen bedreiging vormt voor de tendens om af te stappen van de bureaucratie en het geven van meer verantwoordelijkheid aan ambtenaren, en om ook decentrale overheden meer publieke taken en dito verantwoordelijkheid toe te kennen.
Wat mijn fractie betreft kunnen beide mogelijke bezwaren moeilijk opwegen tegen de wenselijkheid dat de strafrechter zich moet kunnen uitspreken over strafbare feiten die een centrale of decentrale overheid heeft begaan. Uiteraard heeft een overheid bij de uitvoering van een publiekrechtelijke taak een bijzondere positie, en daar zal een strafrechter dan ook rekening mee houden. En als die publiekrechtelijke taak juist de dwingende reden was dat de ambtenaar of rechtspersoon het strafbare feit heeft begaan, dan vervalt de strafbaarheid, zo regelt de wet. Overigens heb ik natuurlijk wel vragen gesteld over hoe de strafrechter dat dan moet kunnen vaststellen. Maar als de publiekrechtelijke taak de overheid of ambtenaar niet dwingt tot het begaan van een strafbaar feit, wat is dan eigenlijk nog de rechtvaardiging van de immuniteit, van het boven de wet verheven zijn van de overheid? De tijd waarin we dachten aan de overheid in de zin van onaantastbaar, onfeilbaar of heilig hebben we toch inmiddels achter ons gelaten? Het gezag van de overheid lijkt mijn fractie juist gebaat bij verantwoording voor de strafrechter als daarvoor aanleiding is. Daar is niets ongewoons aan.
Los van deze principiële positieve grondhouding laten mijn kritische vragen al zien dat we nog niet helemaal overtuigd zijn van de feitelijke uitwerking in de praktijk van de opheffing van de immuniteit. Dat er een evaluatiebepaling is opgenomen, is voor ons daarom een geruststellende gedachte. We gaan ervan uit dat de evaluatie zal ingaan op de vragen die in deze Kamer aan de orde zijn gekomen. Maar allereerst hoop ik dat de initiatiefnemers meer duidelijkheid kunnen geven over de effecten van hun zo vurig gewenste wet.
De heer Engels i (D66):
Een minuutje eerder legde u een verband tussen het bestaan van strafrechtelijke immuniteit aan de ene kant en aan de andere kant de consequentie daarvan, namelijk dat de overheid daarmee boven de wet staat. Is dat geen iets te dramatische voorstelling van zaken? Afgezien van de strafrechtelijke immuniteit wordt de overheid toch niet geacht boven de wet te staan?
Mevrouw Strik (GroenLinks):
Dat is heel juist. Maar dit wetsvoorstel ziet wel op het deels ontnemen van die bijzondere positie, door de immuniteit ervan af te halen. Natuurlijk staat de overheid niet boven de wet, maar ze hoeft zich niet te verantwoorden voor de strafrechter. Dat bedoel ik. Daarvan zou inderdaad eventueel het signaal kunnen uitgaan dat de overheid daarvoor immuniteit zou genieten. Maar u hebt gelijk: de overheid staat niet boven de wet.