Verslag van de vergadering van 27 oktober 2015 (2015/2016 nr. 5)
Status: gerectificeerd
Aanvang: 15.08 uur
De heer Ruers i (SP):
Voorzitter. Het voorliggende wetsvoorstel is bijna tien jaar onderweg geweest voordat het vandaag in deze Kamer aan zijn finale begint. Andere sprekers hebben daar ook aan gememoreerd. Ik wil de initiatiefnemers of indieners complimenteren met de vele inspanningen die zij en hun talrijke voorgangers aan dit belangrijke wetsvoorstel hebben besteed. Een incubatietijd van bijna tien jaar is rijkelijk lang voor een wetsvoorstel. Het is natuurlijk niet de bedoeling dat wij daar een gewoonte van maken. Ik neem ook aan dat dit niet het geval zal zijn. Wij kunnen echter vaststellen dat het denken over het voorstel in de voorbereidingsperiode niet heeft stilgestaan. Een aantal belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen en gebeurtenissen hebben hun sporen, in positieve zin, nagelaten op dit wetsvoorstel. Ik denk bijvoorbeeld aan de rechtspraak van het EHRM. Niet toevallig was de uitspraak van het EHRM van 18 juni 2002 of 30 november 2004 inzake Öneryildiz/Turkije voor de heer Wolfsen destijds de aanleiding voor het indienen van het onderhavige wetsvoorstel.
Als ik spreek over de voor dit wetsvoorstel relevante gebeurtenissen in de laatste jaren, dan springen de volgende zaken in het oog: de vuurwerkramp in Enschede, de grote brand in Volendam, de brand in het cellencomplex van Schiphol, het dodelijk ongeval van een brandweerman in Utrecht, de brand in het Catshuis en het vonnis van de rechtbank Den Haag daarover, de affaire met het asbestschip Otapan van 2006 tot 2012 en het arrest van Hof Amsterdam van 12 december 2012 inzake de artikel 12-procedure die door Greenpeace was aangespannen met betrekking tot de strafbare betrokkenheid van het ministerie van VROM bij de vergunningverlening voor de Otapan, en ten slotte de Probo Koalazaak, waarin onder andere de gemeente Amsterdam strafrechtelijk werd vervolgd wegens het verlenen van toestemming voor het terugpompen van afvalstoffen in het schip. Het valt hierbij op dat het relatief vaak gaat om delicten op milieugebied.
Bij bijna al deze gebeurtenissen speelde de vraag of de overheid, centraal dan wel decentraal, in strafrechtelijke zin een verwijt te maken viel. Dat gegeven op zich toont naar onze mening reeds aan dat er behoefte bestaat aan dit wetsvoorstel. Ik vraag daarbij aandacht voor het feit dat het wetsvoorstel handelt over de strafrechtelijke positie van publiekrechtelijke rechtspersonen, maar niet expliciet ingaat op de betekenis en de reikwijdte van het begrip "publiekrechtelijke rechtspersonen". Wat moeten wij precies daaronder verstaan? Welke overheidsinstellingen en semioverheidsinstellingen vallen daaronder, zowel naar huidig recht als naar toekomstig recht?
Meer in het bijzonder vraag ik mij af wat in het licht van het wetsvoorstel de positie is van "de instellingen die op afstand van het Rijk zijn gezet". Ik ontleen die prachtige formulering aan het rapport van de Algemene Rekenkamer. Die heeft in dat verband de volgende categorieën onderscheiden: (1) rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT's) zoals rijksmusea, (2) zelfstandige bestuursorganen (zbo's) zoals het CBP en de Kiesraad, (3) instellingen met een wettelijke taak niet zijnde een zbo of een RWT zoals woningcorporaties en ziekenhuizen, (4) staatsdeelnemingen zoals Schiphol en NS, (5) instellingen met een subsidie, garantie of lening zoals het Waarborgfonds voor de Zorgsector, en (6) instellingen met een concessie of contractuele relatie zoals Infraspeed B.V. De Algemene Rekenkamer spreekt in dat verband van "een niet scherp afgebakend conglomeraat van instellingen op afstand van het Rijk".
Ook merk ik op dat in het rapport "Verbinding verbroken?" van deze Kamer over de zbo's gesteld wordt dat er diverse privaatrechtelijke zbo's zijn, hoewel er in de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen een voorkeur wordt uitgesproken voor een publiekrechtelijke vorm. Er zijn enkele zbo's zonder rechtspersoonlijkheid. Dat zijn bijvoorbeeld de Kiesraad en het CBP. Verder vermeldt het rapport dat zbo's kunnen verschillen in de mate van personele autonomie, financiële autonomie en wat betreft de uitvoering van hun taak. Ook geldt volgens het rapport voor zbo's een beperkte ministeriële verantwoordelijkheid, maar daarvoor zijn geen precieze maatstaven voorgeschreven. Ik verneem derhalve graag de mening van de initiatiefnemers over de immuniteit van de hiervoor genoemde instellingen die op afstand van het Rijk zijn gezet, zulks mede in het licht van het recente verzoek van de Tweede Kamer aan de regering om alsnog te komen met een fundamentele herziening van het stelsel van zbo's en RWT's. Ik verzoek de indieners om hun eerdere antwoord op vragen van de CDA-fractie in de Tweede Kamer daarbij te betrekken.
Uit de memorie van toelichting blijkt dat de maatschappelijke normbevestiging, mede in verband met de voorbeeldfunctie van de overheid, een centrale reden is voor het wetsvoorstel. Sommige partijen zijn echter van mening — we hebben dat al gehoord — dat die reden van onvoldoende gewicht is om tot opheffing van de strafrechtelijke immuniteit van de overheid te komen. Desgevraagd heeft de minister van Veiligheid en Justitie opgemerkt dat volgens de regering de beoordeling van het handelen van de overheid in onze staatrechtelijke ordening primair behoort plaats te vinden in de procedures van politieke en bestuurlijke verantwoording die daarvoor in de Grondwet en andere regelgeving zijn opgenomen. De minister voegt daaraan toe dat in deze democratisch gelegitimeerde procedures ook aan bredere, waaronder morele, maatstaven wordt getoetst dan in een strafrechtelijke procedure, en dat het risico van het wetsvoorstel is dat afbreuk wordt gedaan aan het primaat van de politieke en bestuurlijke verantwoording.
Enerzijds vindt ook de SP-fractie het van groot belang dat, zoals ook door de indieners wordt onderschreven, het afleggen van politiek-bestuurlijke verantwoording voorop blijft staan, ook als het voorliggende wetsvoorstel tot wet wordt verheven en in werking zal zijn getreden. Daarbij tekenen de indieners naar mijn mening terecht aan dat het bij de politiek-bestuurlijke beoordeling primair gaat om het beleid, de besluitvorming en de uitvoering daarvan. Anderzijds vindt de SP-fractie het van groot belang dat mogelijk strafbare feiten gepleegd door de Staat, waar nodig, tot strafvervolging kunnen leiden. De praktijk van de afgelopen decennia heeft ons geleerd dat de politiek-bestuurlijke verantwoording op maatschappelijk relevante terreinen soms tekortschiet. Daarnaast weegt het voor de SP-fractie zwaar dat in dergelijke situaties het strafrecht op zichzelf kan bijdragen aan het herstel van het geschonden vertrouwen van de burgers in de overheid.
Het komt de SP-fractie voor dat het, nu de regering en sommige partijen in dit huis hier een te grote tegenstelling zien, ook zeer wel te verdedigen is dat juist de nieuwe strafrechtelijke verantwoording naast de twee andere de democratische rechtsstaat versterken kan. Bovendien kan men met recht betogen dat een strafrechtelijke veroordeling de gelding van de geschonden norm onderstreept en dat het onbestraft laten van strafbare feiten die norm ondermijnt, zoals ook al enige tijd geleden door de commissie-Roelvink is betoogd. Derhalve verneemt de SP-fractie graag van de indieners hoe zij de verhouding beoordelen tussen enerzijds de politieke en bestuurlijke verantwoording en anderzijds de strafrechtelijke verantwoording door de Staat, die een belangrijk element vormt in het wetsvoorstel. Ook hoort de SP-fractie graag of zij de opvatting van de regering delen dat het wetsvoorstel afbreuk doet aan het primaat van de politieke en bestuurlijke verantwoording.
Zoals ook in het rapport "Verbinding verbroken?" van deze Kamer wordt vastgesteld, heeft de Nederlandse overheid in de afgelopen decennia tal van zaken en organisaties geprivatiseerd of verzelfstandigd. Die ontwikkeling kan kort worden samengevat als de terugtredende overheid. Enige sprekers voor mij zeiden dat de overheid niet kan afzien van het uitvoeren van een wettelijke taak. Ik denk dat dit niet juist is. In de praktijk zien we regelmatig dat de overheid een aantal wettelijke taken heeft, maar dat zij die gewoon niet uitvoert of zogenaamd terugtreedt. Ik wijs bijvoorbeeld op het snoeien in toezichthoudende organen zoals de Arbeidsinspectie, thans de Inspectie SZW, maar ook op het gedogen van gevaarlijke stoffen en productieprocessen alsmede milieugevaarlijke situaties. Het tolereren van het gebruik van bijvoorbeeld chroom-6-verf en asbest behoort daartoe. Let bijvoorbeeld ook op de kwestie van de Q-koorts, die nog steeds speelt in de samenleving. In het onderzoek dat uiteindelijk daarnaar werd ingesteld, bleek dat het bezwarende rapport dat zeer relevant was, twee jaar onder in een la was blijven liggen op het ministerie. Inmiddels is daar een zware epidemie overheen gekomen en heeft die grote schade aangericht. Ik weet dat daar civielrechtelijk naar gekeken wordt in de zin dat de verantwoordelijken in die zaak waarschijnlijk civielrechtelijk worden aangesproken. Als dit wetsvoorstel al wet zou zijn geworden, kun je je voorstellen dat er strafrechtelijk opgetreden zou moeten worden tegen de verantwoordelijken in die zaak.
Die tendens kan er naar de mening van de SP-fractie toe leiden dat de overheid zo veel van haar oorspronkelijke kerntaken opgeeft dat daarmee een grens wordt overschreden. Dat resultaat kan in de ogen van het Europese Hof leiden tot een onrechtmatige daad of een strafbaar handelen door de Staat. Het eerder genoemde vonnis van het EHRM in de zaak-Öneryildiz/Turkije is daarvan een sterk voorbeeld en sterk argument. Ik wijs ook op het preadvies van professor Van Sliedregt, dat al eerder genoemd is, waarin zij concludeert: "Er tekent zich een lijn af in de EHRM-rechtspraak dat bij gevaarlijke activiteiten, waaronder natuurrampen, een adequaat strafrechtelijk onderzoek verricht moet worden indien de dood dan wel levensbedreigende risico's mede door ernstige nalatigheid van de verantwoordelijke autoriteiten zijn veroorzaakt." Ik meen toch dat de rechtspraak van het EHRM een sterk argument is voor dit wetsvoorstel. Laten we wel wezen: we zijn gebonden aan de Europese rechter. Aan deze uitspraken hebben we dus gevolg te geven.
Op vragen van Kamerleden hebben de initiatiefnemers van het wetsvoorstel geantwoord dat zij niet verwachten dat de nieuwe wet tot aanzienlijk meer strafzaken tegen de Staat zal leiden. Naar de mening van de SP-fractie is dat nog twijfelachtig. Immers, juist bij de meeste van de door mij in mijn inleiding genoemde zaken van de laatste jaren handelde het om milieu- en arbeidscalamiteiten, waarbij de Staat ernstig tekortgeschoten was. Het is volgens de SP-fractie zeker denkbaar dat juist de combinatie van de nieuwe wet en de rechtspraak van het Europese Hof ertoe zal leiden dat de Staat steeds vaker strafrechtelijk zal worden aangesproken bij deze ernstige calamiteiten. Dat zal niet gebeuren bij de lichtere calamiteiten, maar wel bij de ernstigere. Graag hoor ik hoe de initiatiefnemers daartegen aankijken.
Daarbij sluit tot slot mijn volgende vraag aan. De minister van Veiligheid en Justitie stelt in zijn brief van 20 mei 2015 dat de kans klein is dat het Europese Hof snel zal aannemen dat het EVRM ertoe dwingt een publiekrechtelijke rechtspersoon, in het bijzonder de rechtspersoon Staat, strafrechtelijk vervolgbaar te doen zijn. Gelet op de houding van de regering op het milieu- en arbeidsterrein, de terugtredende en bezuinigende overheid, de recente onheilspellende ontwikkelingen in de zorg, de voortdurende boodschap aan de burgers "los het zelf maar op", en de mogelijk schadelijke gevolgen daarvan voor de burgers, is het naar de mening van de SP-fractie nog maar de vraag of er weinig grond is voor de hiervoor geciteerde inschatting van de regering. Met andere woorden, de SP-fractie betwijfelt dat ten zeerste. Delen de initiatiefnemers deze visie van de SP-fractie?
Wij zien met grote belangstelling de beantwoording door de indieners van het wetsvoorstel en door de minister tegemoet.