Verslag van de vergadering van 27 oktober 2015 (2015/2016 nr. 5)
Status: gerectificeerd
Aanvang: 14.58 uur
Mevrouw Bikker (ChristenUnie):
Voorzitter. Dat er buiten sirenes klinken, heeft niets van doen met mijn bijdrage. Dat kan ik u verzekeren.
"The king can do no wrong" of in het sjiekere Latijn, dat juristen weleens mogen bezigen: rex non potest peccare. De koning kan geen fouten maken. Dit adagium heeft oude papieren. De soevereine vorst stond boven de wet, was zelf wetgever en tevens rechter. Inmiddels is de staatsinrichting grondig gewijzigd, maar de zegswijze echoot nog na in het debat dat wij hier vandaag voeren. Vandaag spreken wij over de opheffing van de strafrechtelijke immuniteit van de Staat en ook die van de decentrale overheden, voor zover dit tot nu toe nog niet het geval is. Dat zegt ook iets over onze visie op de overheid. Waar het benoemen van de feilbaarheid van de Koning in het verleden tot een halsmisdaad kon worden gerekend, is het benoemen van de feilbaarheid van de Staat en het opheffen van de strafrechtelijke immuniteit inmiddels aanleiding voor een gedegen en langdurig debat. Gelukkig maar, zo zeg ik tegen de indieners. Ik wil hen vandaag complimenteren met een stevig stuk initiatiefwetgeving, dat al een lange reis achter de rug heeft. Ik vraag hen daarom om die complimenten over te brengen aan al hun voorgangers die met dit initiatiefwetsvoorstel bezig zijn geweest.
Tijdens die reis zijn een aantal principiële en ook een heel aantal praktische vragen aan de orde geweest. Voor de fractie van de ChristenUnie is het op een aantal punten van belang om tot een verdere verdieping of verduidelijking te komen. Ik begin daarbij met de principiële vragen.
Als fundamentele normen zijn geschonden, is het zeer ondermijnend voor het vertrouwen in de overheid indien dit zonder gevolgen blijft. Mijn fractie deelt het ongemak daarover, dat al meermalen onder woorden is gebracht. Daarvoor kan bijvoorbeeld worden verwezen naar de incidenten met de gifschepen. Ik voel dan ook van harte mee met de indieners als zij schrijven dat dit een van de motieven is om tot dit initiatiefwetsvoorstel te komen.
De indieners kiezen met dit wetsvoorstel voor een bredere toepasbaarheid van het strafrecht, waarbij zij uitdrukkelijk opmerken dat dit een ultimum remedium is. De fractie van de ChristenUnie ziet dat deze keuze voortkomt uit het wegen van vele alternatieven en neigt er ook wel naar de indieners te volgen, maar tegelijk wil zij op een aantal onderliggende vragen eerst een verdiepend antwoord van de indieners. Men zal toch immers met de leer van de soevereiniteit in eigen kring in het achterhoofd — een aantal van de indieners zijn daar zee mee bekend — stil moeten staan bij de bestaansgrond die de immuniteit nu heeft. Waar immuniteit bestaat, moet dit gebaseerd zijn op het vertrouwen dat binnen de kring of betreffende instantie adequate zelfregulering zal plaatsvinden. De overheid is zo'n bijzondere kring, met een eigen democratisch proces dat bij moet dragen aan normbesef en zo nodig rechtsherstel. Kunnen de indieners precies aangeven waar het volgens hen nu aan schort? Op welke punten en in welke omvang verliest de overheid nu volgens hen vertrouwen door de huidige inrichting van ons stelsel? Is er gemis aan rechtsherstel binnen de kring van de overheid?
Er is in de schriftelijke voorbereiding en in het debat in de Tweede Kamer uitvoerig stilgestaan bij andere mogelijkheden, zoals een beperktere opheffing van de immuniteit of een uitbreiding van de vervolgbaarheid van ambtsdelicten. Ik wil van de indieners weten of zij ook hebben overwogen om juist op het politiek-bestuurlijke vlak na te gaan of er mogelijkheden zijn om het ultimum remedium van het strafrecht in het medicijnkastje te laten staan. De versterking van de eigen kring, de bijzondere positie van de overheid die eenieder vertrouwen geeft dat zij als er misstanden zijn het recht niet opzijzet maar middels haar eigen democratische processen tot gerechtigheid en rechtsherstel komt, zou toch allereerst de drive moeten zijn. Of achten de indieners dat per definitie onmogelijk binnen het huidige stelsel? Ik vraag dat ook omdat ik deze behandeling als een kans zie om juist het aspect van de politiek-bestuurlijke verantwoording te versterken. Daarom ben ik ook benieuwd naar de visie van de minister in dezen.
De indieners benoemen duidelijk dat de overheid als normsteller langs haar eigen maatlat gemeten moet worden. De minister schrijft dat normbevestiging en morele legitimatie van overheidshandelen bij uitstek doelen zijn van democratische verantwoording. Ik onderschrijf dat het primaat bij de democratische verantwoording ligt, en volgens mijn fractie doen de indieners dat ook. De ChristenUnie zou het echter betreuren als de opheffing van de strafrechtelijke immuniteit de facto een verslechtering zou betekenen voor de publieke en democratische verantwoording. Hebben de indieners er zicht op hoe sinds het arrest-Pikmeer II de kwaliteit van de politiek-bestuurlijke verantwoording bij de decentrale overheden al dan niet is verbeterd of verslechterd? Is er een lijn te trekken naar de gevolgen van het huidige wetsvoorstel?
De contradictie tussen het strafrechtelijke non-incriminatiebeginsel en het openlijk verantwoorden in het democratische debat wordt door indieners in de praktijk van de decentrale overheden in ieder geval niet als problematisch ervaren. Zij kennen immers geen voorbeelden. De ChristenUnie acht het echter toch wel denkbaar dat een bestuurder zijn functie neerlegt zonder dat de democratische verantwoording al heeft plaatsgevonden. Nu komt het ook een enkele keer voor dat een minister of staatssecretaris opstapt voordat het debat plaatsvindt waarin de vertrouwensvraag zal klinken. Hoe duiden de indieners dit? Wat vinden zij wenselijk voor het vertrouwen in de overheid? Hoe is dit wetsvoorstel in dit opzicht versterkend?
De eigen taak en verantwoordingsstructuur van de overheid maakt haar bijzonder. De algemene opheffing van de strafrechtelijke immuniteit van overheden kan ook iets zeggen over de visie op de overheid in den brede. De indieners hebben niet alleen naar de voorbeeldfunctie van de overheid verwezen, maar ook naar het gelijkheidsbeginsel. Zij stellen de vraag wat het verschil tussen decentrale overheden en de Staat legitimeert. Dat is een terechte vraag. Kunnen de indieners beknopt uiteenzetten waarom zij niet kiezen voor een weg van geleidelijkheid, die meer aansluit bij de codificatie van de jurisprudentie? Waarom kiezen zij niet voor een beperktere uitleg van het gelijkheidsbeginsel? In het tweede Pikmeer-arrest wordt overigens overwogen dat strafvervolging op zichzelf niet strijdig is met politiek en bestuurlijk toezicht. Dat zou je toch als wringend met het Volkel-arrest kunnen zien. In die zin heeft de jurisprudentie zich ontwikkeld. Ik zie daarom mogelijkheden voor de indieners. Ik ben heel benieuwd hoe zij een en ander duiden.
Over de uitleg van Europese jurisprudentie in dezen verschillen de inzichten, zoals zojuist ook duidelijk werd tijdens de gedachtewisseling tussen de collega's daarover. Graag hoor ik van de indieners of een gelijkschakeling van de positie van de Staat aan de huidige positie van de decentrale overheden in hun ogen een passend antwoord zou zijn op de jurisprudentie die tot op heden gevormd is over dit onderwerp.
Het laatste stuk dat de Kamer bij dit wetsvoorstel ontving, was van de hand van de minister van Justitie. Hij benoemt daarin het risico van een glijdende schaal. Een en ander houdt in dat de toepassing van deze wet nu als ultimum remedium wordt gezien, maar dat het toch steeds vaker tot strafrechtelijke procedures zal komen, terwijl het democratisch proces het primaat zou moeten hebben. Hoe wegen de indieners het gevaar van de glijdende schaal?
Een tweede punt waarover ik de indieners graag hoor, is de eenheid van het regeringsbeleid. De minister noemt dat de minister van Justitie door een collega-minister zou kunnen worden aangesproken op de door het Openbaar Ministerie genomen beslissing tot vervolging van een dienstonderdeel onder de verantwoordelijkheid van de betreffende collega-minister. Daarbij zij opgemerkt dat van collega-ministers in dezen toch ook een prudente werkwijze verwacht mag worden. Ik verneem graag van de indieners hoe zij de zorgen van de minister wegen. Vinden zij deze zorgen theoretisch of nemen zij dit verlies met het overnemen van het uitgangspunt van de commissie-Roelvink dat een overheid die regels stelt aan het maatschappelijk verkeer, haar geloofwaardigheid verliest wanneer die regels niet op haarzelf van toepassing zijn?
Meer praktisch van aard zijn casus die spelen rondom het gedoogbeleid. Vanuit de gemeentelijke praktijk weet ik dat een gemeentelijke afdeling toezicht en handhaving jaarlijks keuzes maakt met betrekking tot de thema's waarop zij stevig zal acteren. De omvang van de organisatie leent zich eenvoudigweg niet voor een alomvattend toezicht. Met een grootschaliger toezicht komt een gemeente of een landelijke inspectie vast meer misstanden op het spoor. Soms wordt voor het verkeerde thema gekozen en was het beter geweest als andere prioriteiten waren gesteld. Kan het deze organen of een individuele ambtenaar tegengeworpen worden indien op basis van de prioriteiten gedoogbeleid plaatsvindt? Indien een democratisch orgaan deze prioriteiten vaststelt, welke gevolgen heeft dit dan volgens de indieners?
Ik kom tot een afronding. Er is veel literatuur verschenen over de opheffing van de strafrechtelijke immuniteit van de overheid. Ik zou zeggen: er zijn bijna net zo veel opvattingen over te vinden. De indieners en hun voorgangers maken een weloverwogen keuze. De regels die een overheid stelt, gelden ook voor die overheid zelf. De fractie van de ChristenUnie spreekt haar waardering uit voor de zorgvuldige wijze waarop alternatieven zijn gewogen. Een aantal vragen van principiële en meer praktische aard verdient echter nog wel een nadere beantwoording om dit wetsvoorstel ten volle te kunnen wegen. Ik zie daarom zeer uit naar de beantwoording van zowel de indieners als de adviseur van deze Kamer, de minister.