Verslag van de vergadering van 22 september 2015 (2015/2016 nr. 1)
Status: gerectificeerd
Aanvang: 14.25 uur
Mevrouw Bikker (ChristenUnie):
Voorzitter. Wie de totstandkoming van het ambtenarenrecht beziet en wie naar het proces dat wij vandaag "normalisering" noemen kijkt, moet constateren dat voorstanders van verandering over een lange adem dienen te beschikken. Het is daarom een compliment waard en het getuigt dus ook van een zekere moed dat de indieners op dit punt hun recht van initiatief benutten. De fractie van de ChristenUnie heeft echter op dit moment nog veel bezwaren en vragen en graag leg ik die aan de indieners en soms ook aan de minister voor.
Werken in dienst van de overheid is bijzonder. Allen die zich inspannen in overheidsdienst doen dat in het publieke belang. De overheid is dienares van de gerechtigheid en brengt zo vrede en recht. Ze voert daarom het geweldsmonopolie. Het is de overheid die de vrijheden van burgers heeft te beschermen en indien nodig kan beperken. Haar kerntaken kan ze niet zelf wijzigen of verzaken en ze bedient geen klanten of cliënten, maar staat altijd in een democratisch-rechtsstatelijke verhouding tot haar burgers, zoals de Raad van State treffend opsomde. Dat impliceert het nodige voor hen die in dienst zijn bij de overheid. Het dienen van het algemeen belang is de taak van alle ambtenaren die Nederland rijk is. En heel veel van die ambtenaren spannen zich daartoe elke dag van harte in. Dat is ook een compliment waard. Burgers mogen ervan uitgaan dat de overheid altijd handelt vanuit het algemene belang, ja dat elke ambtenaar dit zoekt. Deze bijzondere positie van de overheid komt tot nu toe tot uiting in de rechtspositie van ambtenaren. Met een eenzijdige arbeidsovereenkomst wordt uiting gegeven aan het feit dat zowel overheidswerkgever als overheidswerknemer ondergeschikt zijn aan het algemeen belang. Misschien heeft niemand dat zo kernachtig uitgedrukt als professor Niessen: "Niet de ambtenaar is een bijzondere werknemer, maar de overheid is een bijzondere werkgever." De bijzondere positie van de ambtenaar hangt samen met de eigenheid van de overheidsorganisatie.
Het voorliggende voorstel stelt dat het gelijktrekken van ambtenarenrecht en arbeidsrecht er niet aan in de weg staat om de onderschikking aan het algemeen belang tot uitdrukking te brengen. De kern van het debat ligt op dit punt. De indieners beantwoordden vragen van mijn fractie door te stellen dat zij geen fundamentele verschillen zien tussen de overheid en bedrijven als werkgever. Zij betogen dat de essentie is, dat zij beide aan hun werknemers loon moeten betalen als tegenprestatie voor de door hen verrichte arbeid en dat zij zich beide moeten gedragen als een goed werkgever. Dat sluit volgens hen verschillen met betrekking tot het karakter van de desbetreffende organisaties niet uit, zoals bijvoorbeeld ook bedrijven en niet op winst gerichte instellingen van karakter verschillen, zonder dat dit noodzaakt tot verschillende arbeidsrechtelijke regimes.
De fractie van de ChristenUnie begrijpt de overwegingen van de indieners, maar komt toch tot een andere denklijn. Voor deze fractie weegt het eigen karakter, het feit dat de overheid wetgever is en te allen tijde het publieke belang dient, toch anders. Zowel overheidswerkgever als ambtenaar zijn daar dienstbaar aan. Nu hebben de indieners een punt dat het bijzondere karakter van de werkgeversorganisatie ook nu al wisselend tot uitdrukking komt in de wijze van benoeming. Maar zij lossen dat eerlijk gezegd met dit wetsvoorstel niet op. Nog steeds zijn er uitzonderingen en is een groot deel van de ambtenaren werkzaam onder het "oude regime", nog steeds zijn er categorieën te noemen waarvan niet duidelijk is waarom deze wel of niet onder de uitzonderingen vallen. Denk aan de AIVD ten opzichte van de MIVD en aan de bijzondere opsporingsambtenaren. Hoe groot is nu het huidige probleem, en welk probleem krijgen we ervoor terug? Beschouwen de indieners deze wet als een tussenstap, waarbij categorieën die nu uitgezonderd zijn, later alsnog in het privaatrechtelijk kader komen? Graag een perspectief.
In de schriftelijke voorbereiding is door collega's ook veelvuldig stilgestaan bij de Wet normering topinkomens. Het is zo'n voorbeeld waaruit blijkt dat een volledige normalisering, in de zin van volledig marktconform werken, niet op gaat, eenvoudig gesteld omdat zich dit niet verhoudt tot het algemeen belang. De tendens van New Public Management, die eerder wel een wortel van "normaliseringsdenken" is geweest en tot uiting kwam in het beleid, is voorbij. Het algemeen belang is echt van andere waarde dan de markt.
Een tweede punt dat mijn fractie lastig vindt bij de beoordeling van dit wetsvoorstel, is de omgang met de vakorganisaties. Ja, de ROP-regeling kan dan naar de juridische letter gevolgd zijn, feit is wel dat hiermee een eenzijdig wetsvoorstel wordt ingediend. De principiële gelijkwaardigheid en tweezijdigheid van de arbeidsverhoudingen moest hier wijken voor het juridisch argument. En dat terwijl de minister aangeeft dat een voorstel van zijn tafel wel langs de vakorganisaties zou zijn gegaan. Kunnen de indieners reflecteren op het paradoxale van deze situatie? De uitwerking van het wetsvoorstel zal er niet eenvoudiger op worden. Was het niet verstandiger geweest om in de geest van de ROP-regeling het overleg te zoeken? Mijn fractie betreurt het dat dit voorstel zo tot stand gekomen is. Aan de minister wil ik vragen hoe hij dit nu weegt en wat hij voor gevolgen ziet voor de verdere behandeling en voor het overleg met de bonden.
Het materieel effect van dit wetsvoorstel wordt door de indieners in de laatste stukken gerelativeerd. Het is vooral een principekwestie. Waar de memorie van toelichting nog een heel aantal voordelen opsomt, komen de indieners helaas niet met meer empirische onderbouwing. Ik vraag hen of niet juist op dit punt ook winst geboekt zou moeten worden. Zou het uiteindelijk niet moeten draaien om de kwaliteit van de ambtenaar en de vraag of deze verbeterd kan worden door een andere inrichting van de arbeidsverhoudingen? Ik vraag de minister hoe hij het wetsvoorstel in dit opzicht weegt en hoe zich dit verhoudt tot de studies die zijn gedaan en nog ophanden zijn naar de gewenste competenties van het ambtelijk apparaat en welke kwaliteitsslag zijn ambitie is. Of deelt hij de inschatting dat dit wetsvoorstel vooral een principiële oversteek is? Hoeveel ambtelijke energie is er nog nodig voordat dit voorstel verder is uitgewerkt in de honderden wetten die moeten worden aangepast? Zou dit niet beter in die genoemde kwaliteitsslag gestoken kunnen worden?
Terug naar de wettekst. Artikel 2 bevat een opsomming wie overheidswetgever zijn en daar heeft mijn fractie alsnog enkele vragen bij. Ik verwijs daarbij naar de annotatie van Peters bij de zaak van het Rotterdams Filharmonisch Orkest bij de Centrale Raad van Beroep. Peters wijst er onder andere op dat er ten aanzien van de privaatrechtelijke organisaties bekleed met openbaar gezag, gekozen is voor een benadering die een ommezwaai is ten opzichte van de eerdere jurisprudentie. Hebben de indieners dat beoogd? Waar nu gekeken wordt of de privaatrechtelijke organisatie vanwege de overheidsinvloed niet al te zeer lijkt op een publiekrechtelijke rechtspersoon, is straks het criterium of de organisatie als kernactiviteit het openbaar gezag uitoefent. Hebben de indieners inzichtelijk of, en zo ja welke verschuivingen dit oplevert? En waarom is bij publiekrechtelijke rechtspersonen dan de focus op het algemeen belang en bij privaatrechtelijke het openbaar gezag de toetssteen?
Materieel is mijn fractie er nog niet gerust op dat dit wetsvoorstel inderdaad geen effect heeft, en dan denkt ze met name aan de verhouding tot de Wet werk en zekerheid. Ik vraag de indieners en de minister welk verschil er is tussen de ambtenaar en de niet-ambtenaar bij ontslag na het aannemen van deze wet. Ik wil de indieners verzoeken om daarbij concreet in te gaan op de kosten van ontslag en de moeite die het zal kosten om het ontslag te effectueren. Omdat aanvankelijk het ontslagrecht wel een belangrijk argument was voor vervolgstappen tot normalisering, wil ik ook de minister vragen om hierbij stil te staan en aan te geven of in overgangsrechtelijke zin aanpassingen wenselijk zijn en, zo ja, welke dan.
Principes zijn nodig, principes zijn goed. Ze moeten absoluut de basis zijn van wetgeving. Tegelijk is het wel belangrijk om te bezien welk probleem er op dit moment is en in welke mate en tegen welke prijs een wetsvoorstel daar verandering in brengt. Op dit moment heeft mijn fractie juist op dit punt nog veel vragen en daarom zie ik uit naar de beantwoording, al zullen we daarvoor even geduld moeten hebben, zo heb ik begrepen.