Straks na Prinsjesdag begint weer de jaarlijkse begrotingsbehandeling. Eerst, in het najaar, aan de "overzijde" en dan in december in ons Huis. Vaak is de begrotingsbehandeling vergeleken met een ritueel, een geheel van regelmatig terugkerende handelingen welke zich tamelijk voorspelbaar voltrekken volgens een tamelijk vast patroon, waarin vaste actoren een duidelijke rol spelen. Vaste actoren zijn bijvoorbeeld de regeringsgezinde coalitie, de oppositie, de budgettaire specialisten en de sectordeskundigen.
Stel, dat dit een juiste beschrijving is. Waardoor zou dat dan komen?
Om te beginnen wordt er op gewezen dat een zeer groot deel van de uitgaven al verankerd ligt in het verleden, in basiswetten zoals de Bijstandswet of de Wet op de Studiefinanciering, etcetera. De toelichtingen en de politieke discussie spitsen zich dan toe op de veranderingen in de begroting, zodat we spreken van een incrementeel beleid. In 1980 heb ik daarom voorgesteld om gebruik te maken van een mogelijkheid die (toen nog wel) in de Grondwet bestond, nl. de invoering van een tweejarige begroting. In het eerste jaar bij de indiening van de begroting zouden de Staten-Generaal zich kunnen buigen over de begroting, waarin de wijzigingen dan substantiëler zouden zijn, en in het tweede jaar zouden ze zich kunnen buigen over de zogenaamde Heroverwegingen en zouden ze meer fundamenteel kunnen discussiëren over het hoe en waarom. Destijds heeft Jan Christiaanse in de Eerste Kamer daarover een vraag gesteld. De toenmalige minister van Financiën stuurde hem met een kluit het riet in door te zeggen dat de regering een jaarbegroting prefereerde omdat ze de jaarlijkse ontmoeting met de Staten-Generaal op prijs stelde. Maar die jaarlijkse ontmoeting lag besloten in mijn voorstel. Overigens, ik meen dat Kentucky een tweejaarlijkse begroting heeft.
Een tweede verklaring ligt in het feit dat de Kamerleden veelal niet in staat zijn om het beleid concreet te vertalen in begrotingscijfers. Hoe kunnen ze dan de bedragen controleren? In de literatuur staat dat daarom Kamerleden/ raadsleden/statenleden vluchten in symbolische handelingen. Zelf heb ik wel eens wat onderzoek gedaan naar budgettair gedrag. Waarom kan men in de gemeenteraad urenlang debatteren over de aanschaf van nieuw kantoormeubilair en laat men ingewikkelde projecten snel voorbijgaan? Er wordt daarom op gemeenteniveau over het "losse-straattegelsyndroom" gesproken, in Duitsland bekend als het "wapperende Puttdeckelsyndrom". Jaren geleden heb ik een groot stuk in de NRC geschreven over de kennis van de Tweede-Kamerleden over de begroting, over de regels van de Comptabiliteitswet. De kennis was bedroevend, en men interesseerde zich er niet voor. Een zeer bekend Kamerlid sprak minachtend over "de cijfertjes". Vóór de collegae aan "de overzijde" boos op mij worden: er is sindsdien veel veranderd, er is een cursus voor beginnende Kamerleden, de Tweede Kamer heeft in de jaren tachtig de Operatie Comptabel Bestel afgedwongen, de Tweede Kamer heeft aangedrongen op de wijziging van de begroting in de richting van een resultaatgerichte begroting, etcetera. Waarom is er eigenlijk geen cursus Comptabel Bestel voor de leden van de Eerste Kamer?
Het valt op... of we in de Eerste Kamer nu een begrotingsbehandeling of een beleidsdebat hebben, de collegae spreken over het beleid, over problemen op het betrokken beleidsgebied, maar hoeveel collegae bestuderen echt de betrokken begroting? Veel collegae gaan zelden op de bedragen in de begroting in. Ook al hebben we niet het recht van amendement, we kunnen de minister wèl kritisch ondervragen over de uitgetrokken bedragen, over het hoe en waarom daarvan. Ook valt natuurlijk op dat begrotingswijzigingen eigenlijk steevast als hamerstuk worden behandeld. Eind jaren tachtig heb ik een plenaire behandeling gevraagd over een suppletoire begroting voor Binnenlandse Zaken. Het kabinet Lubbers (II of III) had besloten geld te geven aan de gemeente Den Haag die toen niet bereid was een artikel-12-procedure te starten. De regering gaf geld en diende pas later een suppletoire begroting in. Die praktijk was vroeger bij gemeenten zeer gebruikelijk: in een slotrekening die toch niet werd bestudeerd werden allerlei posten meegenomen die in strijd waren met het budgetrecht van de raad. Maar hoewel het mijn vak is, ik bestudeer ook zelden begrotingswijzigingen. En dan volgt een andere verklaring: Kamerleden hebben niet de tijd om alles te lezen en te overzien, en lezen selectief, afgaand op politieke signalen. De integrale afweging is daarmee ten dele een fictie.
Moeten we de beleidsdebatten of de begrotingsbehandeling dan maar afschaffen? Nee, per se niet: de begroting blijft het enige beleidsdocument waarin het integrale beleid (misschien gebrekkig, maar toch) aan de orde wordt gesteld. Maar de budgettaire specialisten zouden er bij hun sectorspecialisten op aan kunnen dringen om ook de financiële vertaling van dat beleid te bestuderen.
Deze column is op persoonlijke titel geschreven