Plenair Kuiper bij behandeling Interoperabiliteit spoorwegsysteem in EU



Verslag van de vergadering van 22 januari 2019 (2018/2019 nr. 15)

Status: gecorrigeerd

Aanvang: 13.55 uur


De heer Kuiper (ChristenUnie):

Dank u wel, voorzitter. Dit zal niet het eerste optreden zijn van de staatssecretaris in dit huis, vermoed ik. In ieder geval is het wel mijn eerste debat met haar. Ik zie ook uit naar een mooi debat over dit belangrijke onderwerp.

Dit wetsvoorstel, dat een beleidsarme implementatie van een set aan Europese richtlijnen met betrekking tot het spoorvervoer genoemd is, geeft wat mijn fractie betreft een voorbeeld van hoe de nationale wetgever beetje bij beetje de grip verliest op wat altijd als een belangrijk nationaal dossier is beschouwd. Het Vierde Spoorwegpakket gaat beperkingen stellen aan wat lidstaten zelf nog hebben te zeggen over de inrichting van hun spoorvervoer, beperkingen die de nationale ordening die ons voor ogen staat wellicht niet meer mogelijk maken. We schuiven langzaam mee in een richting die ons eerder een keuze opdringt dan ons een keuze laat. Ik grijp even terug naar het debat dat we in september 2015 in dit huis voerden over de implementatie van de voorgaande richtlijn. Die had betrekking op de Europese spoorwegruimte en op de marktwerking binnen die ruimte. Toenmalig staatssecretaris Mansveld was destijds al in onderhandeling over het Vierde Spoorwegpakket. Nederland, zo bleek in dat debat, wilde zeggenschap houden over het hoofdrailnet en de hoofgebruiker ervan, dus de Nederlandse Spoorwegen, als nationale spoorvervoerder de concessie kunnen gunnen. De Kamer steunde de staatssecretaris in haar inzet om de mogelijkheid van gunning overeind te houden. We zien nu hoe dit onderdeel, een voor Nederland cruciaal onderdeel, in de richtlijn is terechtgekomen: onderhands gunnen mag, maar onder strikte voorwaarden. De denkrichting is duidelijk. Ook voor het hoofdrailnet moeten partijen vergeleken worden en gaat de markt open. Het wordt "aanbesteden, tenzij". Zo legt een lidstaat het af tegen de Europese Commissie, die consequent, vanaf de jaren negentig, streeft naar liberalisering en marktwerking op het spoor. Dat is de consequente koers geweest in de decennia achter ons.

In de afgelopen jaren hebben wij in Nederland, in het parlement en in de media, discussies over deze agenda gehad en over de onwenselijkheid van de door Europa beoogde marktwerking op het spoor. Het spoorwegvervoer is altijd gezien als iets van hoogstaand publiek belang waarover nationale overheden zeggenschap willen houden. In al die discussies was concurrentie op het spoor zelden de gewenste uitkomst met een breed draagvlak. Toch bewegen we mee in die richting, stap voor stap, zonder zelf een duidelijke streep te trekken. Zo dreigen we als nationale wetgever de greep te verliezen op de toekomstige ordening en inrichting van het spoorvervoer.

De staatssecretaris wijst erop dat het hier een beleidsarme implementatie betreft en dat zij zelf nog met een visie gaat komen. Ik snap deze aanpak, maar die betekent wel dat het politieke perspectief dat in die richtlijnen meekomt, zonder weerwoord of flankerend commentaar wordt overgenomen. Dat blijkt uiteraard het sterkst uit wat de "marktpijler" van het voorstel wordt genoemd en veel minder uit de technische pijler. Met die laatste pijler en met het creëren van een Europese spoorruimte waarin dezelfde veiligheidseisen gelden en spoorwegondernemingen interoperationeel kunnen optreden, is niets mis. Dat steunt mijn fractie dan ook. Met de marktpijler, die ziet op de voltooiing van een geliberaliseerde Europese spoorwegmarkt, hebben we aanzienlijk meer moeite. Dat is ook geen geïsoleerd thema zonder context. Meebewegen met de grondgedachte achter de richtlijn is meebewegen in de richting van een geliberaliseerde markt. Ik zou graag van onze regering willen horen waar zij zelf staat en welke ontwikkeling op het nationale spoor zij wenselijk acht.

Voorzitter. Ik heb bij wat nu voorligt een aantal vragen. In de eerste plaats wil mijn fractie weten hoe de staatssecretaris omgaat met de mogelijkheid om ook in de toekomst de concessie op het hoofdrailnet te gunnen. Hoe ziet zij de ruimte die daarvoor gelaten is, gelet op de voorwaarden die daaraan gesteld zijn? Is het denkbaar dat de nationale overheid zelf aanvullende eisen en voorwaarden stelt om grip te houden op en een volledige keuze te houden in de situatie op het hoofdnet? Hoe kijkt de staatssecretaris naar de overgangsbepaling die volgens deze richtlijn ingeroepen kan worden bij reeds afgegeven concessies?

Mijn fractie wil vervolgens weten wat het recht van toegang zonder openbaredienstcontract, zoals dat heet, op het nationale of regionale spoorwegnet voor spoorwegondernemingen precies betekent. Die openstelling zal spoedig ingaan, al in 2020. Zij kan op lijnen plaatsvinden waar nu met aanbestede contracten wordt gewerkt. De openstelling zorgt voor de komst van nieuwe uitdagers van bestaande partijen. Ook kan er inbreuk worden gemaakt op de bestaande concessies. Hoe gaat dat gebeuren volgens de staatssecretaris? En hoe wenselijk vindt zij die situatie eigenlijk? Dat is uiteindelijk een politieke vraag. Willen wij of kiezen wij voor voortdurend wisselende aanbieders met alle onrust en opstart- en aanpassingsproblemen van dien op het Nederlandse spoor?

In de derde plaats zou mijn fractie willen weten welke rol de staatssecretaris voor de Autoriteit Consument & Markt voorziet. De ACM heeft te letten op wat het "economisch evenwicht" heet en kan beperkingen stellen aan nieuwe toetreders. De ACM toetst echter alleen op basis van economische afwegingen. Dat is in de ogen van mijn fractie een te beperkt perspectief, dat wel aansluit bij het Europese liberaliseringsideaal, maar niet noodzakelijkerwijs bij nationale belangen. Kan de nationale overheid de ACM een breder afwegingskader meegeven?

Voorzitter. Het Vierde Spoorwegpakket is een onderhandelingsresultaat. Duitsland en Frankrijk hebben daarin hun nationale systemen in zekere zin weten te beschermen. Dat blijkt uit de mogelijkheid, spoorvervoer en spoorbeheer in een geïntegreerde holding bijeen te kunnen houden, formeel gescheiden, juridisch losgekoppeld van elkaar, maar operationeel nauw verbonden. Deze geïntegreerde structuur is toegestaan, al had de Europese Commissie dit oorspronkelijk niet voor ogen. Dat model van een geïntegreerde structuur in een holding levert voordeel op op de eigen thuismarkt en leidt tot een versterkte positie van de nationale spoorvervoerder, dus Deutsche Bahn, SNCF enzovoorts. Dat geeft niet het gewenste level playing field in Europa, het laat ook zien dat de grote lidstaten om ons heen, in casu Duitsland en Frankrijk, hun eigen spoorbelangen nauwgezet bewaken.

Voor Nederland is de mogelijkheid van de verticale integratie van vervoer en beheer, zeg van NS en ProRail, niet meer aan de orde. In de jaren negentig hebben we de nationale spoorvervoerder en het spoorbeheer gesplitst. De Tweede Kamer heeft daar later spijt van gekregen en deze harde splitsing in 2005 "onverstandig en ondoordacht" genoemd. Inmiddels is re-integratie van ProRail en NS niet meer aan de orde, want te ingrijpend, al worden ze steeds meer naar elkaar toe georganiseerd en wordt ProRail een zbo. De bij ons uitgevoerde splitsing beantwoordt wel aan het ideaal van de Europese Commissie om een onpartijdige spoorbeheerder te hebben, teneinde nieuwe toetreders optimaal te faciliteren. Dat is niet iets wat in Nederland per se nagestreefd werd of wordt. De harde splitsing is een uitkomst van besluiten in de jaren negentig, toen Nederland een tijdlang voluit opteerde voor marktwerking op het spoor. Dat pad is verlaten, zonder dat duidelijk is geworden waar Nederland nu precies naartoe wil. Derhalve is een visie nodig van de nationale overheid, van deze regering, op het toekomstige beheer en gebruik van het Nederlandse spoor. Ik hoor daarop graag een reactie van de staatssecretaris.

Voorzitter. Tot slot nog een enkele informatieve vraag. Welke stappen zullen vanuit Europa volgen om dit Vierde Spoorwegpakket te implementeren en die implementatie verder te faciliteren? Ik doel op het volgende. De Europese Commissie zou op 16 december jongstleden een ontwerpuitvoeringshandeling moeten hebben opgesteld. Die bevat de criteria waarmee bijvoorbeeld de ACM moet toetsen of beperkingen kunnen worden gesteld aan de toegang tot het binnenlandse spoor. Die uitvoeringshandeling is bindend en dus heel belangrijk voor wat er feitelijk wel en niet wordt toegestaan op het Nederlandse spoor. Is dat opstellen van die uitvoeringshandeling gebeurd? Wat staat daarin? Hoe taxeert de staatssecretaris deze uitvoeringshandeling?

Voorzitter. Mijn fractie vraagt van de regering een eigen politieke opstelling met betrekking tot de controle van het Nederlandse spoor. Europese richtlijnen zijn niet politiek neutraal of alleen van technische aard, ze sturen en beperken de mogelijkheden om zelf keuzes te maken in nationale aangelegenheden. Hoe nodig is dat? Het Nederlandse spoor en het openbaar vervoer zijn net iets te belangrijk om langzaam uit onze handen te zien glippen. Mijn fractie weet nog niet goed hoe ze uiteindelijk haar houding heeft te bepalen tegenover dit wetsvoorstel. Maar de antwoorden van de staatssecretaris zullen daarbij zeker kunnen helpen. Dank u wel.

De voorzitter:

Dank u wel, meneer Kuiper. Ik geef het woord aan de heer Binnema.