Plenair Kuiper bij behandeling Deconstitutionalisering benoeming commissaris van de Koning en burgemeester



Verslag van de vergadering van 13 november 2018 (2018/2019 nr. 7)

Status: gerectificeerd

Aanvang: 17.10 uur


De heer Kuiper (ChristenUnie):

Voorzitter. Namens mijn fractie feliciteer ik collega Van Leeuwen met haar mooie maidenspeech vanmiddag en heet ik collega Jetten, de initiatiefnemer van dit wetsvoorstel, welkom.

Voorzitter. "Slow law is de kunst van het wetgeven". Aldus onze voormalige collega Willem Witteveen in zijn postuum verschenen boek De wet als kunstwerk. Hij bepleitte een "slow law-beweging, die in de marge van malende beleidsmachines eigen enclaves heeft waar wetten in alle rust worden voorbereid, voorzien van hoogwaardige en bruikbare normenstelsels die hun basis vinden in een goed begrip van de feiten". De Eerste Kamer zou volgens Witteveen zo'n enclave moeten zijn.

"Slow law is de kunst van het wetgeven". Passen we dit motto toe op de gang van dit wetsvoorstel dan voorziet de procedure van een eerste en tweede lezing in de gewenste verlangzaming van het tempo en tijd voor bezinning. Tegelijkertijd kunnen we ook beseffen dat de eigenlijke kunst van het wetgeven nog moet beginnen. Wat er precies moet gebeuren in de gewone wetgeving, na de deconstitutionalisering van de benoemingswijze van de commissaris van de Koning en de burgemeester, wordt op dit moment opengelaten. Dat wordt aan de gewone wetgever overgelaten. Niettemin liggen hier de grote vragen in dit debat. Dat blijkt uit de diverse bijdragen die hier vanmiddag al zijn geleverd. Er is vaak gezegd dat je de benoemingswijze van commissaris en burgemeester niet uit de Grondwet kunt halen zonder het te hebben over de manier waarop het hele gebouw van het openbaar bestuur moet worden begrepen. Dan gaat het niet alleen om het politieke, maar ook om het staatkundige begrip van het openbaar bestuur, bijvoorbeeld als het gaat om de samenhang in de bestuurlijke verhoudingen. Onze fractie heeft daarom nog een aantal indringende vragen. Wij zoeken verheldering in dit debat. We onderscheiden de positie van de commissaris, die eigen rijksbevoegdheden heeft, van die van de burgemeester.

Voorzitter. Kijken we naar de geschiedenis van deze ambten en hun plaats in het openbaar bestuur dan zou je twee lijnen kunnen zien. Na de Franse tijd is Nederland een eenheidsstaat geworden. Gedecentraliseerd weliswaar, maar met de duidelijke bedoeling de nationale overheid de bevoegdheid te geven via algemene wetgeving en rijksbestuur van ons land een bestuurlijke eenheid te maken. De macht van de provincies werd aanzienlijk afgeschaald en de gemeenten bleven weliswaar zelfstandig met zelfbestuur, maar niet volstrekt autonoom. Zij zijn via medebewind juist verbonden met andere bestuursorganen. Bij deze lijn hoorde de van rijkswege benoemde burgemeester en commissaris.

Er is ook een andere lijn van denken waarin de zelfstandigheid van met name de gemeenten wordt benadrukt. Ter wille van het lokale politieke leven zou zoveel mogelijk eigen verantwoordelijkheid moeten worden toegekend aan gemeenten. Daarbij past niet een van rijkswege benoemde burgemeester, maar een door de gemeente voorgedragen burgemeester. Deze lijn van denken vindt steun in mijn eigen politieke traditie. Abraham Kuyper heeft al in Ons Program uit 1879, het eerste uitgeschreven politieke-partijprogramma in ons land, de staf gebroken over de benoemde burgemeester en commissaris, die hij van buitenaf "ingezette" figuren noemde. Hij noemde hen beiden zelfs een "koninklijk inspecteur" en de commissaris droeg daarenboven een "onvaderlandse titel", want de commissaris was eigenlijk de prefect van een gewest, zoals de Fransen dat ooit zagen. Een ander punt van kritiek was dat de door het Rijk benoemde personen de kleur hadden van het heersende bewind en al te dikwijls niet van de plaatselijke bevolking.

Ik haal dit aan om aan te geven dat een kroonbenoeming van burgemeester of commissaris ook in mijn eigen politieke traditie niet sacrosanct is. De huidige benoemingswijze is al veel beter dan in het verleden, toen lokale bestuurders uit de Staatscourant moesten vernemen wie hun burgemeester of commissaris werd. De situatie waarin de raad een voordracht doet is gelukkig al bereikt en die steunen wij ook. Daar zijn wij ook tevreden over, net als voorgaande sprekers. Maar als de kroonbenoeming uit de Grondwet gaat, moet wel de winst worden verdisconteerd van de huidige benoemingswijze. Volgens de Raad voor het Openbaar Bestuur is de huidige procedure, waarin de gemeenteraad en provinciale staten een voordracht doen redelijk "uitgebalanceerd". Wordt dat een heel ander stelsel, waarin de bevolking de burgemeester rechtstreeks kiest, dan openen we een doos van Pandora. Dat moet wat mijn fractie betreft beslist niet gebeuren.

Dat betekent dat het hoofdschap van de gemeenteraad ongeschonden moet blijven in de voorstellen die nog volgen en er geen apart politiek mandaat komt voor de burgemeester. Dat is hier al eerder vanmiddag betoogd en wij denken daar precies zo over. Dat waarborgt de onafhankelijkheid van de burgemeester en zijn positie boven de partijen. Het opent bovendien de mogelijkheid van de benoeming van mensen zonder politieke kleur en dat juichen wij toe. Het hoofdschap van de gemeenteraad wordt gestipuleerd in artikel 125 van de Grondwet. Dat artikel verandert niet, daar liggen geen voorstellen voor, dus dat blijft, en daartoe zijn ook naar mijn waarneming allerminst voornemens. Dat artikel 125 is wat ons betreft belangrijk om de huidige procedure te borgen. Kunnen de indiener en de minister ingaan op de vraag of de integriteit van dit artikel 125 van de Grondwet, dat de gemeenteraad of de staten aanwijst als hoofd van gemeente en provincie, intact blijft wanneer de huidige benoemingswijze van burgemeester en commissaris uit de Grondwet verdwijnt? En, gelet op artikel 124 van de Grondwet, waar de bevoegdheid tot "regeling en bestuur" aan gemeenteraden wordt overgelaten, stel ik de vraag hoe kan worden gegarandeerd dat gemeenten straks niet ieder hun eigen gang gaan bij die regeling van dat bestuur als het gaat om de benoeming van de burgemeester.

Voorzitter. Vervolgens moet in het hopelijk langzame proces van wetgeving de winst van het functioneren van het rijksbrede openbaar bestuur worden verdisconteerd. Onderzoek naar het functioneren van burgemeesters uit 2013 benoemde het hybride karakter van het ambt: enerzijds de onafhankelijke, eigenstandige symboolfunctie en anderzijds de afhankelijke, politieke en collegiale bestuursfunctie. Steeds meer wordt de burgemeester naar deze laatste rolopvatting getrokken en dit maakt hem kwetsbaar. Burgemeesters maken zich zorgen over hun gezag en hun onpartijdige rol, zo bleek uit dat onderzoek. Tegelijkertijd komt er veel op burgemeesters af als bewakers van de openbare orde, met toenemende grootschalige criminaliteit en agressie. In deze situatie hebben zij de steun van hogere bestuurslagen hard nodig. De kroonbenoeming symboliseert de verbinding met het Rijk, en geeft een externe legitimatie en daarmee ook concrete steun aan burgemeesters in hun functioneren. Wil de indiener, nu hij de kroonbenoeming uit de Grondwet wil halen, hierop reflecteren? En wil de minister dat ook doen?

De heer Engels (D66):

Ik zou aan de heer Kuiper willen vragen om op het volgende te reflecteren, namelijk dat punt van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid en de functie van de kroonbenoeming daarin. Ik heb in mijn betoog proberen aan te geven dat de kroonbenoeming weliswaar een formeel sluitstuk is, maar dat de crux van de hele aanstelling van de burgemeester — anderen hebben dat ook gezegd —- toch bij de gemeenteraad ligt. Hoe kunnen we in dat licht voorkomen dat we met de burgemeester een kant opgaan of in een situatie terechtkomen die u zo vreest? Mijn inschatting is namelijk dat de huidige procedure ook een kwetsbaarheid voor de burgemeester inhoudt, namelijk doordat de herbenoemingsprocedure in handen is van de gemeenteraad en ook de ontslagprocedure feitelijk in handen is van de gemeenteraad. Dat moet iets betekenen voor de positie en het ambt van de burgemeester, zeker in het licht van die belangrijke taken die u noemt. Bent u het met mij eens dat die kwetsbaarheid een punt van zorg is?

De heer Kuiper (ChristenUnie):

Ik dank de heer Engels voor de vraag. Ik snap hem, want u zegt: er zou toch een afhankelijkheidsrelatie kunnen ontstaan tussen de raad en de burgemeester, als de raad de burgemeester in feite kiest. Dat is mogelijk zo. Daarom moeten we de onafhankelijkheid van de burgemeester borgen. Die zit voor een belangrijk deel in de rollen, taken en bevoegdheden die hij krachtens de wet heeft. Die zit voor een deel natuurlijk ook in zijn positie als voorzitter van de raad, waar hij op een onafhankelijke, onpartijdige manier invulling aan moet geven. Daarbij zou kunnen helpen wat ik zo-even de externe legitimatie noemde, die in het huidige systeem aanwezig is doordat in ieder geval het ministerie van Binnenlandse Zaken, en inderdaad formeel de Kroon, sanctioneert. Ik vind het dus belangrijk dat die verticale verbinding ook intact blijft in het nieuwe systeem. Zo zou ik op uw vraag reflecteren.

Voorzitter. Ook de commissaris van de Koning neemt een eigen plaats in het gebouw van het decentrale bestuur in. Zijn op andere plekken in de Grondwet verankerde bevoegdheden veranderen niet, bijvoorbeeld dat hij een ambtsinstructie kan ontvangen, Maar meer dan de burgemeester is de Commissaris van de Koning een rijksfunctionaris, een rijksheer. De commissaris van de Koning heeft te letten op bestuurlijke samenwerking en bestuurlijke integriteit in en tussen gemeenten. Dat zou er voor kunnen pleiten de kroonbenoeming, die ook in de Provinciewet is verankerd, in stand te laten. Graag hoor ik de indiener over de positie van de commissaris van de Koning. Heeft hij overwogen de benoemingswijze van de burgemeester wel en die van de commissaris niet te deconstitutionaliseren? Welke opvatting heeft de minister hierover?

Voorzitter. Er is politiek inderdaad het nodige te zeggen voor de stap die nu wordt voorgesteld. Maar deconstitutionalisering van de benoemingswijze vraagt een bredere bezinning op het openbaar bestuur dan die welke nu plaatsvindt. Het vraagt om goede bezinning, slow law en een goed begrip van de feiten, om oud-collega Witteveen nog eens te citeren. Het hangt dan van het vertrouwen in de komende wetgevingsdiscussie af of nu het vertrouwen kan ontstaan dat deconstitutionalisering een goede en verantwoorde stap is op dit moment. Ook mijn fractie heeft behoefte aan meer duidelijkheid over dat eindbeeld waar verschillende fracties over spreken en waar mijn fractie ook over wil spreken, zodat we in ieder geval enig houvast hebben over de route die wordt ingeslagen om samenhang te behouden tussen wat we nu met de Grondwet doen en wat we straks in de wetgeving zouden willen terugzien. Dus ook voor mijn fractie is dat een heel wezenlijke vraag in dit belangrijke debat. Het gaat uiteindelijk om de Grondwet. De antwoorden van de indiener en de minister zijn voor ons van belang om dat vertrouwen waar ik over sprak, of we nu echt goede stappen aan het zetten zijn, bij ons te voeden.

Dank u wel.

De voorzitter:

Dank u wel, meneer Kuiper. Wenst een van de leden in eerste termijn nog het woord? Dat is niet het geval. Dan schors ik de vergadering tot halfzeven. Deze pauze is inclusief de dinerpauze.