Griffier Eerste Kamer bij ASGP: "Vetorecht Senaat is disciplinerend voor kwaliteit wetgeving"



"Hoewel het in het Nederlandse parlementaire stelsel niet vaak voorkomt dat de Eerste Kamer een wetsvoorstel verwerpt, heeft het vetorecht van deze Kamer aan het eind van de procedure voor de kwaliteit een disciplinerend effect op het wetgevingsproces. Zolang de Senaat geen "ja" heeft gezegd, hangt de dreiging van een "nee" als een zwaard van Damocles boven elk voorstel. Dat dwingt alle betrokkenen vanaf de ontwerpfase in het wetgevingsproces gericht te zijn op de kwaliteit van het wetsvoorstel." Dat zei de Griffier van de Eerste Kamer, tevens Vicepresident van de ASGP, Geert Jan Hamilton, in zijn inleiding op het algemene debat over het thema "Methods for ensuring parliamentary oversight over the quality of legislation"  tijdens de conferentie van de Association of Secretaries General in Dhaka, Bangladesh.

Griffier Geert Jan Hamilton bij ASGP, Dhaka, Bangladesh, maart 2017.
Grotere versie foto

Hij zei dat een belangrijke trend in het parlementaire proces de laatste 25 jaar de toegenomen aandacht voor de wetgevingskwaliteit is geweest. In de ontwerpfase spelen de "Aanwijzingen voor de regelgeving", neergelegd in een circulaire van de Minister-President en voor het eerst gepubliceerd in 1992, een belangrijke rol. Een belangrijk uitgangspunt is dat een overheidsregeling alleen tot stand komt, als de noodzaak daartoe is vastgesteld. Daarmee is beoogd overregulering een halt toe te roepen.

Binnen de Eerste Kamer zijn "Aandachtspunten voor de wetgevingskwaliteit" tot stand gekomen die, hoewel niet bindend, vaak ter harte worden genomen bij de toetsing van wetsvoorstellen.

Ondanks methodische verbeteringen in het wetgevingsproces, worden in de schriftelijke ronden en in de plenaire debatten in de Eerste Kamer toch nog geregeld kritische opmerkingen geplaatst bij de wijze waarop wetsvoorstellen zijn ingericht en vormgegeven. Hamilton noemde tekortkomingen waarop de Senaat in Nederland geregeld alert blijkt:

  • overvloedig gebruik van gedelegeerde regelgeving; kernnormen horen in de wet zelf thuis en niet in een algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling;
  • inconsistentie in het gebruik van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten;
  • onhelder taalgebruik;
  • onnodige complexiteit in de wettelijke constructies;
  • te weinig aandacht voor wetgeving die al bestaat;
  • te weinig samenhang tussen gerelateerde aanhangige wetsvoorstellen;
  • niet-gerelateerde onderwerpen die in één wetsvoorstel worden geregeld;
  • extra regels die worden toegevoegd aan verplicht te implementeren Europese wetgeving;
  • verschillen in wetgevingsstijlen tussen ministeries.

Parlementaire consultatieprocedures

Bijzondere aandacht was er voorts voor parlementaire consultatieprocedures tijdens het wetgevingsproces. Ook deze zijn op het maken van goede wetten en het verbeteren van wetsontwerpen gericht. Er zijn landen die met het oog op burgerparticipatie in het wetgevingsproces wettelijke regels kennen inzake verplichte openbare consultatie van burgers en belanghebbenden voorafgaand aan of tijdens de parlementaire behandeling van een wetsvoorstel. In Zwitserland kent de verplichte consultatie van kantons, politieke partijen en belangengroepen een grondslag in de Grondwet. De procedure is uitgewerkt in de Federale Wet inzake Consultatieprocedures. Polen kent regels inzake verplichte consultatie van relevante instituties en sociale partners in de reglementen van orde van de huizen van het parlement. In Zuid-Afrika en Zimbabwe kan de rechter een rol spelen bij het toetsen of wettelijk voorgeschreven consultatieprocedures genoegzaam zijn gevolgd. In Zuid-Afrika is het voorgekomen dat het Constitutionele Hof een wet nietig heeft verklaard, omdat het parlement nalatig was gebleven een verplichte consultatieronde uit te voeren.

In Nederland vindt internetconsultatie plaats in de departementale ontwerpfase. De Eerste Kamer organiseert geregeld expertmeetings en hoorzittingen, waarbij genodigde deskundigen en belanghebbenden worden gehoord. In de discussie kwam naar voren dat grote publieksconsultaties een probleem van "management van verwachtingen" meebrengt.

In de uitgebreide discussie over wetgevingskwaliteit bleek dat veel landen een uitgebreide "toolkit" kennen om goede wetten te creëren. Ieder instrument is zo goed als de vaardigheden en motivatie van de gebruikers en de tijdsomstandigheden toelaten. Het maken van goede wetten moet altijd het doel van iedere wetgever zijn. Ook als beschikbare instrumenten om wetgeving te verbeteren niet altijd ten volle worden benut, dragen ze bij tot een aanzienlijke verbetering in de inhoudelijke en vormelijke kwaliteit van wetten.

Brexit

Vanuit het parlement van het Verenigd Koninkrijk werd een presentatie gegeven over de impact van de in werking gezette uittreding van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie op het parlementaire werk. De verwachting is dat de parlementaire agenda de komende jaren geheel gedomineerd zal worden door wetgeving die nodig is in verband met de uittreding. De regering heeft aangekondigd in het komende parlementaire jaar te komen met een "Great Repeal Bill" om de European Communities Act 1972 in te trekken en het bestaande EU-recht te converteren in VK-recht. Er moeten beslissingen genomen worden welke regels het VK wil behouden, welke intrekken en welke amenderen. Daarover wordt intensief politiek en juridisch debat verwacht. De wet moet ook ruimte bieden EU-recht om te vormen via gedelegeerde regelgeving. Verwacht wordt dat het wetgevingsprogramma voor de komende twee jaar zwaar en controversieel zal zijn, en ook een zware wissel zal trekken op de ondersteunende diensten van het parlement. Intensieve discussie wordt ook verwacht over de vraag in welke mate het vaststellen van nieuwe wetgeving in het kader van de "devolution arrangements"  moet worden gerekend tot de bevoegdheden van de wetgevers van Schotland, Wales en Noord-Ierland. Bijzonder probleem is ook hoe de geschillenbeslechting tussen het VK en de Europese Unie, respectievelijk de lidstaten, moet worden geregeld, als het VK de jurisdictie van het EU Hof van Justitie niet langer erkent.        

Overige onderwerpen

Tijdens de conferentie werd verder onder meer aandacht besteed aan beleidsevaluatie door het parlement (voorbeeld Marokko), de discussie die in Frankrijk naar aanleiding van de affaire Fillon is ontstaan over vraag of er de grenzen moeten worden gesteld aan de vrijheid van parlementariërs om (met publieke middelen) familieleden als medewerkers aan te trekken en of er monitoring mechanismen moeten worden ingesteld om te controleren of de hoeveelheid werk  geleverd wordt door die medewerkers in juiste verhouding staat tot het niveau van honorering. Voorts vond een algemeen debat plaats over de vraag  "Is the function of Secretary General of Parliament a political function?" Alle 'Communications' zijn in het Engels en Frans te vinden op de website van de ASGP: www.asgp.co. (klik meetings, dan "past meetings")


Deel dit item:
Begin van een dialoog venster. Het bevat 2 afbeeldingen. Gebruik de pijltoetsen om te navigeren. Escape sluit dit venster.
Griffier Geert Jan Hamilton bij ASGP, Dhaka, Bangladesh, maart 2017.
Afbeelding 1 - Griffier Geert Jan Hamilton bij ASGP, Dhaka, Bangladesh, maart 2017.