Plenair Sent bij behandeling Afschaffing fusietoets in het funderend onderwijs



Verslag van de vergadering van 9 juni 2020 (2019/2020 nr. 30)

Status: gecorrigeerd

Aanvang: 14.01 uur


Bekijk de video van deze spreekbeurt

Mevrouw Sent i (PvdA):

Dank u wel, voorzitter. In 2010 neemt de Tweede Kamer vrijwel unaniem een wet aan om vanaf schooljaar 2013-2014 een rekentoets deel uit te laten maken van het eindexamen. De Eerste Kamer neemt het voorstel vervolgens als hamerstuk aan. Tien jaar later ligt er in de Eerste Kamer een wetsvoorstel om diezelfde rekentoets af te schaffen. 142 Kamerstukken, vier kabinetten, drie commissies, 97 moties, vijf schooljaren aan leerlingen die de toets maakten, drie gezakte leerlingen en ruim 500 miljoen; dat zijn de cijfers achter dit dossier.

Met ingang van het schooljaar 2014-2015 is besloten om eerst in februari een schooladvies te geven en daarna in april of mei een eindtoets af te nemen. Het idee was dat het advies van de leraar leidend zou zijn voor de toelating tot een middelbare school. In het regeerakkoord van het kabinet-Rutte III staat al dat het kabinet wil proberen de eindtoets in het primair onderwijs te vervroegen en/of het eindadvies later uit te brengen, omdat er daardoor meer informatie over een leerling is.

In 2010 neemt de Tweede Kamer met algemene stemmen de Wet fusietoets in het onderwijs aan. In 2011 neemt de Eerste Kamer het wetsvoorstel zonder stemming aan, met aantekening van de VVD. Alle onderwijsinstellingen die willen fuseren, moeten voortaan laten zien dat dit ook echt nodig is. Leraren, ouders en leerlingen/studenten moeten het eens zijn met de fusie en de minister moet vervolgens goedkeuring geven. De minister kan goedkeuring weigeren als door de fusie de variatie van het onderwijsaanbod wordt belemmerd. Vandaag behandelen wij een wetsvoorstel dat die fusietoets weer wil afschaffen.

Wat is er toch met die voortdurende veranderingen waarmee het onderwijs wordt geconfronteerd? Een positieve lezing van de voorbeelden die ik heb aangedragen, is dat de regering lessen trekt uit de evaluatie van haar beleid. Een andere lezing is dat de regering onvoldoende zicht heeft op de gevolgen van voorgenomen beleid. Een groot aantal wetenschappers heeft het kabinet dan ook opgeroepen om meer in het algemeen beleid te laten uittesten. Ten behoeve van de transparantie meld ik hierbij dat ik die oproep vanuit mijn wetenschappelijke rol heb ondersteund.

Durf te experimenteren met voorgenomen beleidsmaatregelen. Formuleer in het regeerakkoord beleidsdoelen in plaats van het vastleggen van een aanpak. Gebruik die ruimte voor het uittesten van nieuwe maatregelen, zodat een lerende overheid ontstaat. Op thema's als onderwijs bestaat te weinig gedragskennis om aan de tekentafel beleid te maken dat een grote kans van slagen heeft. Laat beleid zich eerst op kleine schaal bewijzen, alvorens het breed in te voeren. Het is het best mogelijke bewijs dat de coalitiepartijen aan factbased in plaats van aan factfree politics durven te doen. Als de keuze aan de minister was, welke experimenten zou hij dan wenselijk achten?

Voorzitter. Herman Tjeenk Willink geeft in "Groter denken, kleiner doen" een scherpe analyse van het onderliggende probleem. Hij vindt het opvallend dat als ergens, bijvoorbeeld bij het rekenen, een probleem wordt gesignaleerd, er meestal snel een discussie over de mogelijke oplossingen wordt gestart. Vergeten wordt na te gaan of alle betrokkenen het wel eens zijn over het precieze probleem, of wel duidelijk is wie specifiek dat probleem ondervindt en of de mogelijke oorzaken helder op het netvlies staan. Deze vragen kunnen niet worden beantwoord zonder de leraren aan het woord te laten. "Als er iets moet veranderen", zegt Tjeenk Willink, "zijn het juist de mensen op de werkvloer die aan die verandering kunnen bijdragen. Hun kennis en ervaring zijn onmisbaar. Zij moeten ook tegendruk geven tegen de neiging van beleidsmakers, toezichthouders, beroepsorganisaties, belangengroepen, scholen en soms de leraren zelf, om vooraf alles te regelen en zeker te stellen." Door de groeiende tussenlaag tussen de verantwoordelijke minister en de professional op de werkvloer is de afstand tussen beleid en uitvoering juist groter geworden. Bestuurders en politici zijn in belangrijke mate van de tussenlaag afhankelijk geraakt. En deze tussenlaag lijkt vaak een verlengstuk van de overheid, aldus Tjeenk Willink. De vrees van de PvdA is dat het voorliggende wetsvoorstel die tussenlaag groter maakt. Kan de minister deze zorg begrijpen?

Voorzitter. Daarmee kom ik bij de risico's van het afschaffen van de fusietoets in het funderend onderwijs. Deze geeft schoolbesturen meer ruimte ...

Mevrouw Bikker (ChristenUnie):

Dank voor het boeiende betoog van collega Sent. Ik kan mij vinden in veel van haar bevindingen, namelijk het terugkeren naar de professionals, de man of vrouw voor de klas, aan het bed en op zo veel plekken waar de overheid actief is. Op dat punt voel ik met haar mee. Daarover heeft de heer Tjeenk Willink, onze oud-Kamervoorzitter, behartigenswaardige woorden geschreven. Daar ben ik het mee eens. Alleen snap ik niet de sprong die vervolgens in het betoog gemaakt wordt, alsof er vervolgens een nieuwe tussenlaag of een uitbreiding van een tussenlaag zou ontstaan bij dit wetsvoorstel. Er wordt juist iets afgeschaft, namelijk de centrale toets. Die wordt nu echt decentraal belegd en die werkt daar ook, zoals uit de evaluaties blijkt. Dus die sprong snap ik niet. Kan mevrouw Sent haar zorg dat er iets aan bureaucratie bij komt voor de man of vrouw voor de klas, voor de scholen, nog eens toelichten? Ik zie dat nog niet. Maar wie weet maakt mevrouw Sent mij wijzer.

Mevrouw Sent (PvdA):

Die zorg is heel duidelijk geformuleerd in de brief die de Algemene Onderwijsbond heeft gestuurd vanuit het perspectief van de leraar. De menselijke maat raakt ondergesneeuwd als gevolg van de maatregelen in het voorliggende wetsvoorstel.

Mevrouw Bikker (ChristenUnie):

Er is een zorg dat er nieuwe conglomeraties van scholen ontstaan. Tegelijkertijd zien we dat de fusietoets zoals die nu in de praktijk werd gebracht daar geen aanjagende werking in heeft gehad. Gelukkig niet, zeggen wij beiden. Maar hij heeft ook geen remmende werking gehad. De minister heeft geen aantallen aangereikt waarin wij zien dat er een stop is gezet op fusies. We zien vooral dat grote conglomeraten die er al waren, bijvoorbeeld mbo Amarantis, waar veel over is gesproken toen het wetsvoorstel van start ging, zijn gebleven. Maar dat is iets anders. Wanneer we spreken over wat nou een goede gemeenschap is, welke school een gemeenschap is waar mensen zich in herkennen, dan zien we dat de grootte van het bestuur of de omvang van de scholengemeenschap er niet toe doet, maar wel wat het bestuur daar vervolgens voor invulling aan geeft.

Mevrouw Sent (PvdA):

Ja.

Mevrouw Bikker (ChristenUnie):

Ik zou toch graag van mevrouw Sent meer onderbouwd horen worden wat die fusietoets nou oplevert in die herkenbare gemeenschap waar wij samen zo voor staan.

Mevrouw Sent (PvdA):

Ik was pas net begonnen aan mijn betoog. Ik stel voor dat ik het verder uitspreek. Als er daarna nog vragen leven bij mevrouw Bikker, hoor ik die heel erg graag.

De voorzitter:

Goed voorstel. Vervolgt u uw betoog.

Mevrouw Sent (PvdA):

Ik kom nu bij de risico's van het afschaffen van de fusietoets in het funderend onderwijs, waar mevrouw Bikker mij om meer toelichting vroeg. De fusietoets geeft schoolbesturen meer ruimte de lokale samenwerking op te zoeken en gezamenlijk in de regio een toekomstbestendig onderwijsaanbod te realiseren. Afschaffing van de fusietoets heeft schaalvergroting zonder inhoudelijke meerwaarde voor het onderwijs als risico, met als aanvullend risico dat bestuurders zich steeds meer als managers gaan gedragen en minder binding hebben met het onderwijs. Deelt de minister deze zorg?

Schaalvergroting kan voordelen hebben, aldus Geert Devos, hoogleraar onderwijskunde in Gent. Zo heeft een grotere onderwijsorganisatie strategisch meer gewicht, is er meer expertise en mogelijk meer efficiëntie. Maar de afstand tussen het bestuur en de klas groeit, zegt Devos. Bestuurders zijn zich dan niet meer bewust van wat daar gebeurt, maar alleen bezig met financiële belangen en strategische kwesties. Herkent de minister dit risico en zo ja, op welke wijze kan voorkomen worden dat de afstand tussen de dagelijkse praktijk in de klas en beleidsbepalers te groot wordt?

De PvdA is blij met de motie van GroenLinks-Kamerlid Lisa Westerveld die het kabinet oproept om de voor- en nadelen van verschillende bestuursgroottes in kaart te brengen. Daarbij achten wij het essentieel stil te staan bij de wijze waarop grote besturen zowel een positieve als een negatieve invloed kunnen hebben op het vormgeving van kleinschalig onderwijs met behoud van diversiteit. Voor ons is dit een belangrijk punt om zicht te krijgen op de optimale omvang van een onderwijsorganisatie. En dat zicht is vervolgens nodig om een onderbouwd oordeel over het voorliggende wetsvoorstel te geven. Is de minister dit met mijn fractie eens?

Het instemmingsrecht van de medezeggenschapsraad bij fusies, dat ook toeziet op de legitimatie van de fusie, is reeds in 2006 in de Wet medezeggenschap op scholen vastgelegd. Hoewel de medezeggenschapsraad van bij een fusie betrokken school instemmingsrecht heeft, is het evenwel de vraag of de raad die verantwoordelijkheid ook aankan. Via een amendement is nu vastgelegd dat de medezeggenschapsraad tijdig wordt betrokken bij fusieplannen. Is het instemmingsrecht daarmee voldoende geborgd volgens de minister? En wat wordt ondernomen om de medezeggenschapsraden goed te equiperen voor deze taak?

Voorzitter. Vanuit het bedrijfsleven is bekend dat fusies en overnames vaak niet tot de beoogde meerwaarde leiden. Het vervolg op fusies in het bedrijfsleven is dat ondernemingen regelmatig na verloop van tijd weer worden afgestoten of ervoor kiezen om weer zelfstandig verder te gaan, bijvoorbeeld door een managementbuy-out. In het onderwijs is defusie echter vrijwel onmogelijk. In 2013 heeft de Eerste Kamer ingestemd met het wetsvoorstel 33.253 Concentratietoetsing zorg. Hiermee heeft de Nederlandse Zorgautoriteit de bevoegdheid gekregen om goedkeuring te onthouden aan concentratievoornemens van zorgaanbieders, indien uit de met dit wetsvoorstel verplichte concentratie-effectrapportage blijkt dat stakeholders, cliënten en personeel, niet zorgvuldig bij het concentratieproces zijn betrokken of de bereikbaarheid van zorgvormen waarvan de overheid de continuïteit wil waarborgen, in gevaar komt. Tegen deze achtergrond plaatst mijn fractie vraagtekens bij het voornemen om juist in het funderend onderwijs fusies meer te stimuleren. Mijn fractie is niet tegen fusies — laat daarover geen misverstand bestaan — maar meent wel dat uiterste zorgvuldigheid is geboden.

Voorzitter. Graag keer in terug naar de geschiedenis van het voorliggende wetsvoorstel, te beginnen in 2005. De Onderwijsraad signaleerde dat de schaalvergroting in het onderwijs — die is jarenlang van overheidswege gestimuleerd — wellicht te sterk had doorgezet. De Onderwijsraad stelde onder meer voor dat besturen hun fusievoornemens in het vervolg ter toetsing zouden moeten voorleggen aan de minister. Zo kom ik bij 2011 en de aanvaarding van de Wet Fusietoets in het onderwijs. Ik begrijp goed waarom in deze Kamer dit wetsvoorstel als hamerstuk werd afgedaan. Alle onderwijsinstellingen die willen fuseren, moesten voortaan laten zien dat dit ook echt nodig is. Leraren, ouders en leerlingen, studenten, moesten het eens zijn met de fusie en de minister moest vervolgens goedkeuring geven. De minister kon goedkeuring weigeren als door de fusie de variatie in het onderwijsaanbod werd belemmerd.

De voorzitter:

Mag ik de leden verzoeken de 1,5 meter afstand zo veel mogelijk na te streven? Dit is voor uw eigen veiligheid, maar ook voor de veiligheid van de mensen om u heen. Gaat u door, mevrouw Sent.

Mevrouw Sent (PvdA):

Daarmee had de minister een belangrijk instrument in handen. De toets was bedoeld om te kijken of schoolbesturen een zorgvuldig besluitvormingsproces hebben doorlopen, zo lees ik in de memorie van antwoord. Daarnaast verruimde de toets de invloed van de medezeggenschap op de schoolorganisatie. Scholen en besturen moesten in hun organisatie de menselijke maat in acht nemen. Dit houdt in dat ze hun instelling overzichtelijk houden en de lijnen van besluitvorming kort houden. Mijn fractie is daar een warm voorstander van.

Dan ga ik verder met de evaluatie van dit wetsvoorstel in 2015. Uit deze analyse volgt een aantal opties voor het funderend onderwijs, waaronder ofwel het geheel buiten werking stellen van de Wet fusietoets, bij voorrang in krimpgebieden, ofwel de wet en regeling op een aantal punten aanpassen. De minister kiest er tot onze spijt niet voor om de zorgvuldig onderbouwde suggesties voor aanpassing over te nemen.

Ook de Onderwijsraad deelt onze zorg. In zijn reactie op het voornemen uit het regeerakkoord om de fusietoets af te schaffen, wijst de Onderwijsraad op het belang van de fusietoets als waarborg tegen ongewenste beperking van keuzevrijheid. Voorkomen dient te worden dat in bepaalde gebieden slechts één bestuurlijke aanbieder van onderwijs overblijft. Bovendien kan bij doorgeschoten schaalvergroting doelmatigheidsverlies optreden. Volgens de Onderwijsraad is de fusietoets dan ook een belangrijk instrument om de vorming van zeer grote scholen tegen te gaan. Waarom heeft de minister dit advies niet gevolgd?

Ook de Algemene Onderwijsbond is kritisch op het voorliggende wetsvoorstel. Hij benoemt twee fundamentele zorgen. Ten eerste laat het wetsvoorstel de borging van de menselijke maat los. Ten tweede zouden bestuursconstructies als pseudofusies ook onder het instemmingsrecht van de medezeggenschap moeten vallen, aldus de Algemene Onderwijsbond. Hij concludeert dat het onverstandig is de fusietoets af te schaffen. Waarom sluit de minister zich hier niet bij aan?

Voorzitter. Daarmee kom ik tot een afronding. Professor Renée van Schoonhoven van de Vrije Universiteit pleit ervoor om de keuze van schaalgrootte te baseren op dieperliggende waarden, die van belang zijn voor het onderwijs in onze samenleving en dus verder strekken dan de eigen organisatiebelangen. Voor de PvdA moet onderwijs de grote gelijkmaker zijn. Goed onderwijs is de basis voor een harmonieuze samenleving, waarin iedereen een gelijke kans heeft om haar of zijn dromen te realiseren. Goed onderwijs moet voor iedereen toegankelijk en beschikbaar zijn en mag niet afhankelijk zijn van waar je bent geboren of wie je ouders zijn. De PvdA wil dat ieders talent zich optimaal kan ontwikkelen. Dat is niet alleen goed voor het individu, maar daar heeft de gehele samenleving profijt van. Wij vernemen graag hoe de minister het wetsvoorstel ziet tegen deze achtergrond. En wij kijken uiteraard uit naar zijn antwoorden op onze andere vragen.

De voorzitter:

Dank u wel, mevrouw Sent. Mevrouw Bikker.

Mevrouw Bikker (ChristenUnie):

Voorzitter, dank u wel. Ik heb met belangstelling verder geluisterd naar het betoog van mevrouw Sent. Echter, ik heb nog niet geheel een antwoord op mijn vraag gehoord. Ik heb namelijk een vraag gesteld over versterking van onze gezamenlijke passie dat scholen een gedeelde waardengemeenschap zijn, omdat we daar soms onze zorgen bij hebben, en hoe dit wetsvoorstel daarbij in de weg staat. Hoe de afschaffing van de fusietoets op centraal niveau nu een belemmering is voor docenten om die waardengemeenschap te vormen. Ik heb juist de indruk dat het eigenlijk veel meer van belang is dat schoolbesturen daar zelf in investeren en dat die mr daarin zijn rol pakt. Kan mevrouw Sent nog eens nader toelichten wat voor haar nou echt de kern is waarom ze die fusietoets op dat punt afbreuk vindt doen aan de waardengemeenschap? Want ik heb dat nog bij geen één school gehoord.

Mevrouw Sent (PvdA):

Het is wel wat de Algemene Onderwijsbond meegeeft, dat men zich zorgen maakt over de positie van leraren. Dat wegen wij zeer serieus. Ik ben blij dat andere zaken die met de Wet fusietoets destijds zijn ingevoerd, gehandhaafd blijven. Maar gegeven de zorgen en de risico's die ik heb benoemd, blijf ik het van belang vinden dat de minister hier ook een rol in speelt.

Mevrouw Bikker (ChristenUnie):

De Algemene Onderwijsbond waarschuwt inderdaad voor meer samengaan van scholen. Tegelijkertijd zien we in die fusietoets dat daarvan in de afgelopen jaren geen gevallen bekend zijn geworden. Dus ik snap de zorg en ik snap het doel wat mevrouw Sent beoogt, maar ik zie in het voor of tegen zijn van de Partij van de Arbeid als het gaat om dit wetsvoorstel eigenlijk geen winnaar in hoe ze dichterbij brengt dat de school die waardengemeenschap wordt die zij beoogt. Daarin zou ik mevrouw Sent graag horen, en ik hoor ook graag welke mogelijkheden zij op dat punt ziet die wel zouden helpen, zoals die sterkere mr of een sterkere positie van ouders en leerlingen op dat punt. Want dan zetten we samen stappen in plaats van dat we richting elkaar gaan zitten katten of iets al dan niet werkt. Ik heb de indruk dat we de cijfers allebei hebben gezien. Mijn indruk is dat die fusietoets niet helpt. U beoordeelt dat anders. Maar laten we in ieder geval kijken welke stappen we samen wel kunnen zetten, maar die hoor ik nog niet.

Een tweede aspect daarin — dan ga ik afronden, want u kijkt wel erg ernstig, voorzitter — is het volgende. Hoe ziet de Partij van de Arbeid het feit dat de leerlingenaantallen gewoon dalen en dat dat iets betekent voor scholen? En hoe moet dat in de toekomst verder? Die reflectie heb ik nog niet gehoord.

Mevrouw Sent (PvdA):

Ik zou afstand nemen van de typering dat er gekat wordt. Ik denk dat we hier een inhoudelijk debat voeren, waarin we de voors en tegens van het afschaffen van de fusietoets met elkaar bespreken. Vanwege de zorgen die ik heb aangedragen, zien wij nog steeds de fusietoets als toegevoegde waarde. Dat wil niet zeggen dat de fusietoets alle problemen in het onderwijs oplost. Daar hebben we eerder ook al uitvoerig over gesproken, over onze ideeën daarover en over het feit dat onderwijs de gelijkmaker moet zijn, terwijl het nu juist de ongelijkmaker is, over het belang van leraren als professionals zorgvuldig waarderen en stimuleren om het beste uit hun leerlingen te halen. Ik wil best een groter debat over het onderwijs voeren. Vandaag voeren wij een debat over het voorliggende wetsvoorstel en heb ik betoogd dat ik vooralsnog onvoldoende onderbouwing zie om in te stemmen met het afschaffen van de rol die de minister hierin neemt. Ik ben ook blij met de motie van het lid Westerveld in de Tweede Kamer, want ik zou graag een zorgvuldige reflectie willen zien op de optimale omvang van een schoolbestuur, op de optimale omvang van een school. Dat vind ik tot nu toe onvoldoende onderbouwd om enthousiast te zijn over het voorliggende voorstel.

De voorzitter:

Mevrouw Bikker, uw derde.

Mevrouw Bikker (ChristenUnie):

Ik vroeg naar de leerlingaantallen en hoe de Partij van de Arbeid daarop reflecteert, want er is wel echt een verschil met 2011. Toen zagen wij bijvoorbeeld dat het mbo in de problemen zat. Die fusietoets blijft ook gewoon staan. Daar wordt niks aan afgedaan. Dit gaat alleen om funderend onderwijs. Tegelijkertijd zien we dat de daling zich al heeft ingezet en verdergaat. Wij horen van scholen dat een fusietoets een belemmering is bij het op tijd voor elkaar krijgen dat scholen in stand kunnen blijven, ook in gebieden waar de situatie best klemmend is.

De voorzitter:

Dat was de derde op dit punt. Mevrouw Sent.

Mevrouw Sent (PvdA):

Een fusietoets is geen verbod. Een fusietoets nodigt uit tot zorgvuldige afweging. Die is nog steeds mogelijk, ook voor gebieden met dalende leerlingaantallen waar creatieve oplossingen moeten worden aangedragen. Wij hebben ook al eerder een wetsvoorstel in deze Kamer aangenomen om dat verder te stimuleren. Ik zie het handhaven van de fusietoets niet als een belemmering om kleine scholen uit te nodigen om samen te werken. Ik heb al eerder aangegeven dat wij niet tegen fusies op zich zijn. Wij zijn voor een zorgvuldige afweging.

De voorzitter:

Dank u wel, mevrouw Sent. Dan is het woord aan de heer Van Apeldoorn van de fractie van de SP.