Verslag van de vergadering van 16 mei 2017 (2016/2017 nr. 27)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 16.36 uur
De heer Verheijen i (PvdA):
Voorzitter. Ik heb mij veel voorgesteld bij het optreden in de Eerste Kamer, maar niet met een gipsbeen. Toch wil ik het met die handicap graag doen.
We spreken vandaag over twee wetsvoorstellen. Ik zal aan het einde van mijn betoog kort een opmerking maken over het wetsvoorstel Grondgebonden groei melkveehouderij, maar ik ga voornamelijk in op het stelsel van fosfaatrechten. Dat hebben ook de collega's gedaan, met een blik op het verleden en een blik op de toekomst. Dat zal ik ook doen.
Nederland heeft na de Tweede Wereldoorlog een zeer bijzondere inspanning geleverd om de voedselvoorziening veilig te stellen. In samenloop met onze ligging in de delta heeft dat geleid tot een zeer innovatieve land- en tuinbouwsector van een indrukwekkende omvang, die veel meer produceert dan we zelf nodig hebben. De landbouw vormt dan ook een belangrijke economische sector en is van grote betekenis voor de Nederlandse export. De keerzijde daarvan is de afgelopen 30 jaar ook zichtbaar geworden: vervuiling van lucht, bodem en water. Nederland is de grootste dierlijkemestproducent per landoppervlakte in de Europese Unie. Daardoor lijkt de melkveesector nu het slachtoffer te worden van zijn eigen succes; de branche heeft steeds meer te maken met wetgeving om de mestproductie in te dammen.
Sinds 1987 kennen we in Nederland de Meststoffenwet en sinds ongeveer 2000 geven de Europese Kaderrichtlijn Water en de Nitraatrichtlijn kaders en doelstellingen voor ons land. Continuering van de derogatie is een belangrijk uitgangspunt voor de levensvatbaarheid van de sector, maar die moet voortdurend gemotiveerd en wetenschappelijk onderbouwd worden om behouden te kunnen worden. De groei van de rundveesector heeft na opheffing van de melkquotaregeling heeft geleid tot extra aandacht en onderzoek van de Europese Commissie, gezien de zorgen over de slechte waterkwaliteit en de stagnerende voortgang van maatregelenpakketten die de afgelopen vijftien jaar zijn aangekondigd en geïmplementeerd. De verwachting van het Planbureau voor de Leefomgeving is dan ook dat de uitvoeringskloof vooralsnog niet gedicht zal worden, met name door de nutriëntenbijdrage van de landbouw. Die verwachting is zeer recent, want die is pas op 30 maart jongstleden openbaar gemaakt.
Een aardige vergelijking is die met menselijke mest, maar het probleem van menselijke mest is oplosbaar: sinds de jaren zeventig en de inwerkingtreding van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren wordt al het rioolwater in Nederland gezuiverd in grote installaties. Daar betalen we met z'n allen voor via de zuiveringsheffing. Het zuiveringsrendement van deze installaties bereikt een gemiddelde van 80 à 90%. Verdere optimalisatie ligt de komende jaren in het verschiet. Dierlijke mest wordt daarentegen over het land verspreid. Gezien de dieraantallen in Nederland is de sector in zijn ontwikkeling bovendien afhankelijk van enorme hoeveelheden veevoer die uit Azië en Zuid-Amerika worden geïmporteerd. De mestproductie is mede daardoor nu veel hoger dan de grond en de gewassen kunnen opnemen. In sommige regio's bestaat dan ook meer dan 60% overschot. Dit betekent dat onze veehouderij voor een groot deel niet grondgebonden opereert en afhankelijk is van verwerking en export naar andere landen, in tegenstelling tot de meeste EU-landen.
Deze situatie is helaas een ongewenste voedingsbodem voor mestfraude. In zijn evaluatie van het meststoffenbeleid kwam het PBL op zo'n 30 à 40% fraude in sommige regio's. Dat is een niet te verwaarlozen factor in de stagnerende waterkwaliteit. De Partij van de Arbeid vindt het van belang dat de kans op fraude geminimaliseerd wordt, mede omdat dit voor de goedwillende bedrijven oneigenlijke concurrentie oplevert.
In de recente evaluatie van het PBL wordt ook berekend dat de huidige kosten van mestverwerking zo'n 300 miljoen bedragen. Dat steekt wat schraal af bij de 1,2 miljard exploitatiekosten die Nederland jaarlijks kwijt is om humane mestverwerking op een hoogwaardig niveau mogelijk te maken. En dan laat ik de omvang van het "mensenpark" in vergelijking met die van het "dierenpark" — de termen zijn van de filosoof Peter Sloterdijk — nog maar even buiten beschouwing.
In elk geval is duidelijk dat we voor de humane mestverwerking een organisatiemodel hebben gekozen dat is gebaseerd op een nutsprincipe, terwijl voor de dierlijke sector een marktmodel geldt. Bij een groeiende wereldmarkt is daarmee nu een economische dynamiek ontstaan waardoor de sector moeizaam of niet aan gestelde milieuregels kan voldoen.
De heer Dercksen i (PVV):
De heer Verheijen spreekt over de waterkwaliteit en wijst daarbij nogal eendimensionaal op de mestproductie. Ik kom hier straks in mijn eigen bijdrage ook even op terug, maar ik heb onderzoeken gezien waaruit blijkt dat de waterkwaliteit met name in de Randstad slechter is dan daar waar de mest geproduceerd wordt; ik heb een kaartje van Deltares en het onderzoek van het PBL bij me. Kan de heer Verheijen uitdiepen hoe dit kan? Hij wijst alleen naar boeren en mest, terwijl het ook gaat over zaken als riooloverstort, kwel en watervogels. Waarom richt hij zich slechts op de agrariër?
De heer Verheijen (PvdA):
Dat doe ik niet. Er zijn veel meer sectoren die nog een tandje bij moeten zetten. Dat heeft er ook toe geleid dat er in Nederland nu een proces loopt voor een soort deltaplan voor de aanpak van de waterkwaliteit. Daarin worden ook kwel, vogels en dergelijke aangepakt. De zuiveringen zullen daar ook onderdeel van zijn. Maar we spreken hier vandaag over een landbouwdossier. We praten over de bijdrage van de melkveesector. Ik heb me in mijn bijdrage gericht op het deel dat daaraan toegerekend kan worden. Met name uit de hoofdstukken 8 en 9 van de evaluatie van het Planbureau wordt ondubbelzinnig duidelijk dat de overschotproblematiek leidt tot de stagnerende waterkwaliteit die we onderkennen.
De heer Dercksen (PVV):
Ik zal mijn vraag anders formuleren: hoe verklaart u dan dat de Randstad een slechtere waterkwaliteit heeft dan de regio's waar de boeren zitten, met name in het oosten? Ik chargeer overigens een beetje, want het is niet sec de Randstad.
De heer Verheijen (PvdA):
De boeren zitten in heel Nederland, ook in het veenweidegebied van de Randstad. In een aantal gebieden hebben we te maken met veen dat uitspoelt, waar een slechte fosfaathuishouding in de wateren ontstaat die niet verbetert doordat er stromend water is. Daar blijft een residu achter van natuurlijke achtergrondbelasting. Dat zal natuurlijk erkend moeten worden in de nadere analyses die in het kader van het Deltaplan Waterkwaliteit aan de orde zijn.
De heer Dercksen (PVV):
De waterkwaliteit in het westen, de Randstad, is minder goed dan in het oosten, waar de agrariërs de mest produceren. Dat is kort door de bocht, maar zo is het ongeveer. Aan watervogels kunnen we ook niet zo veel doen, maar een riooloverstort is een grote veroorzaker van de slechte waterkwaliteit in het westen. Is het misschien een idee om ons primair daarop te richten, omdat de waterkwaliteit daar nu eenmaal slechter is dan waar de mest wordt geproduceerd?
De heer Verheijen (PvdA):
Het beeld dat u schetst is niet correct. Uit plaatjes van het PBL blijkt dat de stagnatie en achteruitgang in het westen op dit moment ernstiger is dan in het oosten en het zuiden. Maar wat de landbouwbijdrage betreft, is de analyse van het PBL is dat het oosten en het zuiden het slechtst scoren door de overschotten aan mest die daar wordt geproduceerd. Ik wil best met u in debat over de waterkwaliteit in het westen van Nederland, maar dat heeft niet rechtstreeks te maken met de landbouwbijdrage.
De PvdA-fractie heeft kennisgenomen van de beleidsreactie van de regering inzake het advies van de commissie-Nijpels over duurzame veehouderij. Wij vinden dat deze beleidsreactie nog onvoldoende antwoord geeft op de vraag welke sturingsmodel nu ingezet moet worden. Het eenzijdig verplaatsen van de verantwoordelijkheid naar de sector en de keten in 2013 heeft, bij gebrek aan regelgevende bevoegdheid om in te grijpen en onder het sectorfosfaatplafond te blijven, immers de huidige situatie veroorzaakt. Het SER-advies en de beleidsreactie van de regering spreken over sectorplannen en selectieve stimulering via bundeling van subsidies. Gelet op de huidige problematiek in de melkveesector, lijkt die sturingsaanpak vooralsnog te beperkt. Een transitieregisseur zonder wettelijke bevoegdheden heeft naar onze opvatting te weinig sturingsvermogen. Ik hoorde in de bijdrage van de collega van D66 eigenlijk dezelfde conclusie.
Van de mogelijkheid om heffingen in te stellen, freeriders aan te pakken en bonus-malussystemen in te stellen is bij de opheffing van de melkquotaregeling geen gebruik gemaakt en als gevolg daarvan is er onvoldoende resultaat geboekt om de noodzakelijke transitie te bereiken. De voorstellen die nu worden gedaan om fosfaatrechten in te stellen en het fosfaatreductieplan kennen deze instrumenten wel.
In de recente evaluatie van het meststoffenbeleid geeft het PBL een interessante analyse, waarbij het een kanteling voorstelt van de hiërarchische sturing naar diagonale en participatieve vormen van beleidsarrangementen met regionale partners. De bestaande aanpak van het mestprobleem loopt tegen zijn grenzen aan, stelt het PBL. Deze evaluatie vormt mede de basis voor het maatregelenpakket dat Nederland op dit moment inbrengt in het kader van het zesde nitraatactieprogramma. Het is hard nodig dat we het mestprobleem aanpakken. Het mag inmiddels duidelijk zijn dat Nederland met de omvang van zijn veestapel een te hoog risico loopt in het licht van de geldende milieurestricties en voortdurend dreigt grenzen te overschrijden met de daarbij behorende milieuschade, hoge regeldruk, frauderisico's, eventueel verlies van de derogatie en ingebrekestelling door de EU. Een kleine kanttekening daarbij is overigens dat we daarin niet alleen staan. Ook in Duitsland lopen procedures inzake ingebrekestelling op grond van de Nitraatrichtlijn.
De vraag is of de aanbevelingen van het PBL voldoende rekening houden met de vandaag te constateren gebreken van het afsprakenkader waarvan we in 2013 en 2014 zijn uitgegaan, bijvoorbeeld de door het Landbouw Economisch Instituut in 2013 gedane voorspelling dat er geen overmatige groei van de veestapel en de fosfaatproductie zou ontstaan. Dat advies van het LEI was een belangrijke basis voor de besluitvorming in het parlement om akkoord te gaan met het afschaffen van de melkquotaregeling. Het zou goed zijn als het PBL zich daarvan rekenschap geeft in zijn evaluatie van het meststoffenbeleid.
Het PBL evalueert in zijn studie evenmin de oorzaken van de huidige situatie. Zijn aanbevelingen in hoofdstuk 9 vertonen veel overeenkomsten met beleidssuggesties waarvan ik dacht: waar heb ik dat eerder gelezen? In de jaren negentig was er ook een mestdebat met een zeer sterk politiek karakter, een hoogtepunt of zo u wilt een dieptepunt. Ik refereer hier bijvoorbeeld aan de nota Sturing op Maat van het ministerie van LNV uit 1994 en het boekje Vernieuwing van het landelijk gebied van Driessen en Glasbergen van de Wageningse universiteit. Wie geïnteresseerd is in de verschillende mestscenario's die toen speelden en die ook nu weer spelen, moet het boek Het mestmoeras van Frits Bloemendaal uit 1995 nog maar eens lezen. Daarin vindt u al die discussies terug. De vraag is of de aanbevelingen van het PBL van nu, in 2017, ons helpen door een nieuw poldermodel voor te leggen. Is dat voldoende om ons uit het huidige mestmoeras te trekken?
Het debat in de jaren negentig, dat overeenkomsten heeft met de huidige situatie, werd afgesloten met de befaamde Herstructureringswet varkenshouderij met generieke korting van voormalig minister Van Aartsen, die door zijn opvolger Brinkhorst werd afgesloten met een fosfaatopkoopregeling. Wij weten dat de regering nog met een reactie op de PBL-evaluatie komt, maar het leek de PvdA-fractie verstandig nu met enige reflecties op dit rapport te komen ter voorbereiding van het vervolg. In die terugblik wil ik graag de volgende vragen stellen.
Kan de staatsecretaris vandaag ingaan op de voorspelling die het PBL schetst, waarin Nederland in 2027 nog steeds niet voldoet aan de Europese kaders?
Op welke wijze kan het onderhavige wetsvoorstel Instelling fosfaatrechten een structurele bijdrage leveren aan een duurzame landbouw- en melkveesector die een langjarig evenwicht kent met haar omgeving en niet voortdurend wordt opgeschrikt door grote fluctuaties en overschrijdingen in de milieubelasting?
Is naar de mening van de staatssecretaris de inzet van de fosfaatrechten die bij overdracht worden gekort voldoende om aan het doel van grondgebondenheid te voldoen? Kan het percentage eventueel worden verhoogd om deze doelstelling te bereiken? Met andere woorden, kan de grondgebondenheid van de sector substantieel worden versterkt, zodat de druk op de mestmarkt kan worden verminderd en daarmee fraude kan worden beëindigd?
Is er naar de mening van de staatssecretaris behoefte aan een aanvullend instrumentarium, zoals wordt benadrukt in de PBL-studie? Overweegt de regering ook een sterkere inzet op ruimtelijke, gebiedsgerichte maatregelen met een rijksinstrumentarium, gelet op de regionale verschillen? Als dat niet het geval is, waarom zouden we dat dan niet doen?
Binnen welke termijn wil de staatssecretaris de druk op de mestmarkt verminderen en de huidige mestfraude beëindigen en met welke instrumenten, als handhaving op zichzelf te weinig resultaat boekt?
Ik kom bij het tweede belangrijke punt, de proportionaliteit van de korting.
Mevrouw Vos i (GroenLinks):
U hebt een aantal interessante beschouwingen. Onder meer benadrukt u het punt van de mestfraude. U hebt het over grondgebondenheid; die zou in principe moeten toenemen, beluister ik. Hoe beoordeelt u het voorliggende wetsvoorstel? Ik heb net betoogd dat de voorliggende regelgeving buitengewoon complex en onduidelijk is, wat tot meer fraude kan leiden. Daarnaast is de grondgebondenheid slechts zeer ten dele gewaarborgd. Pleit u ervoor om in die zin aanpassingen te doen in de voorliggende wetsvoorstellen?
De heer Verheijen (PvdA):
Wij spreken vandaag over de omzetting van de AMvB in een formele wet. Het debat daarover is gevoerd in 2015. Mijn fractie heeft nu geen aanleiding om daarin substantiële inhoudelijke wijzigingen te vragen. Sterker, wij stellen voor het wetsvoorstel vandaag vast te stellen. Wij vragen wel dat er in het kader van de evaluaties en de adviezen van de SER een duurzame visie op de sector wordt ontwikkeld om duidelijk te maken waar we in de toekomst naartoe gaan. Daarbij hoort dat we rekening houden met ervaringen die we in het verleden hebben opgedaan. Voor mij is het huidige wetsvoorstel voldoende om te doen wat vandaag moet gebeuren, namelijk een basis leggen voor de ingreep die moet plaatsvinden om te voldoen aan de derogatie-eisen. Wij spreken de komende maanden graag verder met de regering over wat er nog meer zal gebeuren.
Mevrouw Vos (GroenLinks):
We praten over een wet met een fosfaatrechtenstelsel die per 2018 gewoon ingaat. Voldoet die nu aan al de dingen die u net hebt geschetst? Ik zei net dat de wet naar mijn idee nog te weinig grondgebondenheid bevordert. Bedrijven die goed op weg zijn, worden even hard geraakt. Ook de complexiteit van de wetgeving is volgens mij een probleem. Mijn vraag is dus of de wet eigenlijk wel voldoet aan hetgeen u net allemaal hebt gesteld.
De heer Verheijen (PvdA):
Normaal is dat we de beantwoording van de vragen door de staatssecretaris even afwachten voordat we onze eindconclusie trekken. Het is echter wel duidelijk dat er een groot belang is gelegen in het vaststellen van de instelling van het fosfaatrechtenstelsel vandaag, om in elk geval de basis te leggen voor het voldoen aan Europese richtlijnen en ook aan de derogatie-eisen. Overigens — daar ben ik het niet eens met andere collega's — denk ik dat het rechtenstelsel wel degelijk goed kan functioneren. Er zijn veel wetenschappelijke studies over milieueconomie waarin staat dat een rechtenstelsel en ook verhandelbaarheid in het rechtensysteem kunnen bijdragen aan het bereiken van duurzaamheidsdoelstellingen. In die zin sta ik daar positief tegenover.
De voorzitter:
Laatste keer, mevrouw Vos. Kort graag.
Mevrouw Vos (GroenLinks):
Ziet u dan niet juist het gevaar dat dure fosfaatrechten alleen maar bereikbaar zullen zijn voor boeren met veel kapitaal en grote bedrijven en dat dit stelsel juist voor extensievere bedrijven, biologische bedrijven, niet goed zal uitpakken?
De heer Verheijen (PvdA):
Daar kom ik in het laatste deel van mijn bijdrage nog op terug, dus wacht u dat even af.
We zijn er voorstander van dat rekening wordt gehouden met verschillende bedrijfstypes en wat zij wel of niet hebben toegevoegd aan het ontstaan van het probleem en ook de fase in de ontwikkeling van het bedrijf. Dat hebben meerdere collega's vandaag al gezegd. We zijn ons ervan bewust dat dit een ingewikkelde klus is. De deskundigen in de hoorzitting hebben ons daarvoor gewaarschuwd. Er zijn drie categorieën, namelijk de grondgebonden en/of biologische bedrijven, de kleine zeldzame rassen, zoals de lakenvelders en bijvoorbeeld het vleesvee, en de knelgevallen, de gangbare bedrijven die in hun bedrijfsontwikkeling investeringen hebben gedaan gericht op groei van de rundveestapel en zeggen dat ze niet konden weten dat er een generieke korting zou komen, bijvoorbeeld omdat de wet grondgebondenheid pas kort voor de aankondiging van 2 juli 2015 definitief was goedgekeurd door de Staten-Generaal.
De PvdA staat voor een rechtvaardige toepassing van de korting. Voor ons betekent dat toch dat grondgebonden bedrijven uitgezonderd moeten blijven van de generieke korting. Deze bedrijven leveren geen bijdrage aan de overschotmest. Als alle bedrijven dit principe zouden toepassen, was er geen sprake van overdruk op de huidige mestmarkt en zouden de regeldruk en handhavingsdruk navenant beperkt zijn. Wij zijn blij te constateren dat regeling in elk geval zo wordt vormgegeven dat grondgebonden bedrijven kunnen worden uitgesloten van de generieke korting van fosfaatrechten die nodig is om de hoeveelheid toe te kennen rechten in overeenstemming te brengen met het fosfaatplafond.
Gegeven dit feit hebben we enkele vragen. Punt van discussie is met name de categorie biologische bedrijven die niet grondgebonden zijn, maar hun overschot bij een ander biologisch bedrijf afzetten. Deze gesloten kringloopsituatie zou naar onze mening ook onder de ontheffing kunnen vallen. Waarom kiest de staatssecretaris hier niet voor? In de beantwoording van vragen die we hebben gesteld, blijkt dat de regering ook een juridische reden heeft voor de keuze die zij op dit punt maakt. De in de Nitraatrichtlijn verplichte aanwijzing van gevoelige gebieden lijkt een individuele beoordeling van de bedrijfssituatie in de weg te staan, ook al voldoen die bedrijven aan de letter van de Europese verordening. Kan de staatssecretaris uitleggen op welk beletsel we hier eigenlijk stuiten? Waarom kan dat niet in overeenstemming worden gebracht met hetgeen in elk geval letter en geest van de Europese verordening lijkt te zijn?
Inmiddels zijn er ook juridische procedures waarin de rechtmatigheid van de kortingen ter discussie wordt gesteld, met, zoals wij hebben geconstateerd, een voorlopig positief resultaat voor de ondernemers die de rechtszaken hebben aangespannen. De reactie van de regering hierop hebben we dit weekend kunnen lezen in de brief van 12 mei. Naar onze mening geeft de regering in haar brief een heldere reactie op de juridische situatie na de uitspraak van de Haagse rechter. De toelichting op de criteria en de werkwijze van de commissie knelgevallen vinden wij transparant. De Tweede Kamer zal er echter nog een debat aan wijden. Dat wacht mijn fractie in deze Kamer af. Wij vragen de staatssecretaris nog of er daarmee definitieve duidelijkheid is gekomen over de positie van de bedrijven met zeldzame huisdierrassen, zoals lakenvelders en blaarkoppen. Gelet op het cultuurhistorisch belang en marginale bijdrage aan de fosfaatproductie menen wij dat deze categorie absoluut gevrijwaard zou moet worden van de generieke korting. Is de staatssecretaris dat met mijn fractie eens?
Het gaat in dit debat om twee wetsvoorstellen die beide de doelstelling hebben om de melkveehouderij in haar ontwikkeling te laten voldoen aan bestaande milieukaders. Bij de Wet grondgebonden groei melkveehouderij gaat het om de procedurele omzetting van de eerder door de Kamer besproken AMvB. De leden van de PvdA-fractie constateren dat er naar aanleiding van de ontstane situatie grote behoefte is aan een langjarig toekomstperspectief voor de melkveesector waarin rekening wordt gehouden met de diverse toekomstige eisen die ten aanzien van CO2, welzijn, landschap, biodiversiteit en maatschappelijke inbedding gesteld zullen worden.
De PvdA-fractie is geen voorstander van een keuze om af te zien van de derogatie. We zien nog steeds landschappelijke, welzijns- en milieuvoordelen in behoud van ons grasland in het buitengebied en de daarbij behorende koeien. De druk op de derogatie is naar onze mening wel een reden om een uitgebreidere analyse te laten doen dan nu gebeurd is. In de PBL-studie worden bijvoorbeeld alleen financiële effecten genoemd. Wij zouden graag een studie willen hebben naar meer voor- en nadelen die gekoppeld zijn aan de derogatie. In een dergelijke analyse zouden dan ook landschappelijke, bodem-, lucht- en welzijnsaspecten aan de orde kunnen komen en daarmee extra argumenten kunnen opleveren. Is de staatssecretaris bereid een dergelijke studie te laten uitvoeren?
Wij zijn benieuwd naar de antwoorden van de staatssecretaris.