De Eerste Kamer heeft op dinsdag 25 oktober 2016 het debat over het initiatiefvoorstel Wet normalisering rechtspositie ambtenaren hervat. Het debat was op 27 september 2016 na de beantwoording in eerste termijn van de initiatiefnemers Van Weyenberg (D66) en Keijzer (CDA) en van minister Plasterk (BZK) geschorst. Aanleiding voor de schorsing was het verzoek van senator Barth (PvdA) om meer tijd te hebben voor een juridische afweging in haar fractie van de argumenten die de initiatiefnemers hadden aangevoerd. Op dinsdag 8 november 2016 wordt over het wetsvoorstel gestemd.
Doel van het wetsvoorstel
Dit initiatiefvoorstel wijzigt de Ambtenarenwet en een aantal andere wetten. Doel is om een zo groot mogelijke eenvormigheid tussen de rechtspositie van ambtenaren en werknemers in de private sector tot stand te brengen. Uitgangspunt daarbij is dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid uiteindelijk gelijk moeten zijn aan de verhoudingen in het private bedrijfsleven, met uitzondering van die gevallen waarin er zwaarwegende argumenten zijn om dit niet te doen. Alleen in dat geval gelden voor ambtenaren afwijkende bepalingen. Het wetsvoorstel beoogt niet een einde te maken aan het eigen karakter van het ambtenaarschap, noch aan de benaming 'ambtenaar'. Ook wordt de Ambtenarenwet gehandhaafd.
Voorgeschiedenis
Het initiatiefwetsvoorstel werd oorspronkelijk aanhangig gemaakt door de Tweede Kamerleden Koşer Kaya (D66) en Van Hijum (CDA). Het voorstel (EK 32.550, A) is op 4 februari 2014 aangenomen door de Tweede Kamer. De plenaire behandeling door de Eerste Kamer begon op 22 september 2015 met een eerste termijn van de kant van de Kamer. De voortzetting van het debat was voorzien voor 10 november 2015 maar is op verzoek van de initiatiefnemers (EK 32.550, J) tot nader order aangehouden. De voortzetting van de plenaire behandeling door de Eerste Kamer met de beantwoording door de initiatiefnemers en de regering in eerste termijn vond plaats op 27 september 2016.
Inbreng Eerste Kamer
Senator Flierman (CDA) vroeg in hoeverre de overheid in de toekomst nog de mogelijkheid heeft om via wetgeving in te grijpen in arbeidsvoorwaarden voor ambtenaren. Flierman stelde ook dat de vakbonden naar zijn mening te weinig open stonden voor overleg over dit wetsvoorstel. Bovendien hebben de bonden hun positie in het wetgevingsproces niet goed ingeschat. Verder vroeg de senator of het de bedoeling is dat de marktsector op meer terreinen bij de rijksoverheid wordt geïntroduceerd.
Senator Schalk (SGP) vroeg welke criteria worden gehanteerd voor uitzonderingen zoals de nationale politie en defensie. De senator betoogde dat ambtenaren vaak geen normale werknemers zijn maar adviseurs met een bijzondere (politieke) positie, bijvoorbeeld bij griffiers van gemeenteraden en Provinciale Staten. Schalk betoogde dat ambtenaren minder rechten hebben en dat de overheid dus extra plichten heeft ten opzichte van hen. Er is volgens de senator een wezenlijk verschil tussen bedrijfsafspraken en wettelijke beperkingen van grondrechten van werknemers. Voor gewetensbezwaarde ambtenaren bestaat op dit moment geen wettelijke regeling, behalve de specifieke regeling voor ambtenaren van de burgerlijke stand. Verder vroeg de senator naar de kosten en baten van het wetsvoorstel, waaronder de kosten van de transitievergoeding.
Senator Lintmeijer (GroenLinks) stelde dat het initiatiefvoorstel onvoldoende mogelijkheden biedt om de eigenheid van de positie ambtenaren te beschermen. De initiatiefnemers gaven aan dit alsnog via de invoeringswet te willen regelen. Dit biedt volgens de senator echter onvoldoende zekerheid, aangezien de invoeringswet een zaak is van de regering. Er zijn volgens Lintmeijer grote verschillen tussen de publieke en private sector. In de publieke sector worden fundamentele grondrechten van werknemers (zoals stakingsrecht en vrijheid van meningsuiting) op grote schaal ingeperkt. Hier moet een bijzondere plicht van de overheid tegenover staan. Lintmeijer stelde dat hij het een gemiste kans vindt dat over dit wetsvoorstel geen overeenstemming met de vakbonden is bereikt. Ook uitte hij zorgen over de hoge invoerings- en transitiekosten van de wet.
Senator Sietsma (ChristenUnie) betoogde dat het niet gaat om een volledige maar om een gedeeltelijke gelijkstelling tussen publiek en privaat. Sietsma gaf aan dat er weliswaar geen juridische verplichting is voor instemming van de vakbonden, maar dat het wel te betreuren is dat werknemers niet zijn meegenomen in het proces. De senator betoogde ook dat er te weinig aandacht is besteed aan de financiële dekking van dit wetsvoorstel. Tot slot betoogde Sietsma dat ambtenaren zich vaker rechtstreeks inzetten voor de maatschappij, waardoor zij vaker in conflict komen met hun werkgever.
Senator Engels (D66) stelde dat het werken voor de publieke zaak ook in de toekomst met een aparte status wordt gewaardeerd. In die zin is het goed dat de Ambtenarenwet en de daarop gebaseerde AMvB 's worden gehandhaafd voor de bijzondere regeling van die onderdelen van de ambtelijke status. Het meest substantiële element van het wetsvoorstel is volgens Engels dat de rechtsbescherming nog slechts privaatrechtelijk van karakter zal zijn. De senator vroeg wel of het voorkomen van ontslag om politieke redenen ook onder het nieuwe regime voldoende gewaarborgd is en wat de positie is van de regering als de fase van bekrachtiging zou aanbreken. Engels stelde dat hij recentelijk niets meer heeft vernomen over een eventueel kort geding van de vakbonden; hetgeen volgens de senator de vraag oproept of de minister hen reeds toezeggingen heeft gedaan.
Senator Barth (PvdA) betoogde dat ambtenaren onafhankelijk van de politiek hun werk moeten hun doen. Zij moeten dus beschermd worden tegen politiek ontslag. De plicht tot goed werkgeverschap moet volgens Barth weer worden vastgelegd, vooral aangezien de overheid bijzondere plichten heeft als werkgever. De senator betoogde dat ambtenaren niet alleen grondrechten kunnen ontlenen aan nationale wetgeving, maar ook aan internationale verdragen. De beperking van de grondrechten van ambtenaren is bij ambtenaren vooraf vastgelegd. De overheid is werkgever en wetgever tegelijkertijd. Die rollen lopen regelmatig door elkaar heen. De senator vroeg onder meer wat de positie is van rijksambtenaren, en hoe het wetsvoorstel zich verhoudt tot het budgetrecht van de overheid. Het mag volgens Barth niet zo zijn dat er mensen worden ontslagen vanwege de kosten van de implementatie van het wetsvoorstel.
Senator Huijbregts-Schiedon (VVD) gaf aan dat haar fractie in toenemende mate positief is gaan denken over het wetsvoorstel. De beoogde scheiding tussen de rol van wetgever en werkgever is echter niet in lijn met wat er in de Wet normering topinkomens is vastgelegd. De senator vroeg ook in hoeverre de vakbonden gelijkwaardige adviseurs worden gemaakt door dit wetsvoorstel. Verder stelde Huibregts-Schiedon dat de normalisering de facto geen volledige gelijkstelling betekent tussen werknemers in de private en de publieke sector. De verschillende uitzonderingen op het wetsvoorstel betekenen dat er straks sprake is van één werkgever (de overheid) en werknemers met verschillende rechtsposities.
Senator Köhler (SP) betoogde dat zijn fractie twee zwaarwegende bezwaren heeft: de rechtspositie bij ontslag en de positie van vakbonden. De situatie bij ontslag is volgens Köhler door de Wet werk en zekerheid aanzienlijk verbeterd; de private sector is soms zelfs beter af dan publieke sector. Er is dus minder noodzaak om publiek en private werknemers gelijk te stellen. De senator vroeg ook of de minister iets gaat doen om de positie van vakbonden (in het cao-overleg) via de invoeringswet te versterken.
Antwoord initiatiefnemers
Initiatiefnemer Van Weyenberg gaf aan de vakbonden wel degelijk zijn betrokken bij de totstandkoming van dit wetsvoorstel. De vakbonden interpreteerden hun positie echter zo dat zij een feitelijk vetorecht hadden over het wetsvoorstel. Dit beperkte de ruimte tot inhoudelijk overleg. Er bestaan op dit moment volgens de initiatiefnemer veel mythes en onduidelijkheden rondom het ambtenaarschap. Zo wordt de ambtelijke cultuur volgens Van Weyenberg niet (puur) door juridische instrumenten geborgd. Er is ook een gedragscode en een ambtenarenstatuut. Verder stelde hij dat de formeel eenzijdige aanstelling in de praktijk een tweezijdige aanstelling is.
De initiatiefnemer gaf aan dat de ambtseed voortaan ook verplicht wordt voor ZBO's en dat de baten van het wetsvoorstel naar verwachting na ongeveer drie jaar groter zijn dan de kosten. De mogelijkheden voor waarborgen tegen politiek ontslag worden door dit wetsvoorstel vergroot. Over de transitievergoeding merkte de initiatiefnemer op dat de rechter zal bepalen of de bovenwettelijke regeling, een hogere WW en een langere WW worden verrekend met transitievergoeding.
Initiatiefnemer Keijzer betoogde dat de grondrechten van ambtenaren doorgaans beter beschermd zijn dan die van werknemers in de private sector. De beperkingen die er zijn, zijn proportioneel. Zo wordt het stakingsrecht ambtenaren alleen ontzegd als dit in strijd is met het algemeen belang (veiligheid, openbare orde). De overheid kan als wetgever niet afwijken van haar verplichtingen als werkgever. De beperking van grondrechten van ambtenaren kan alleen bij wetgeving in formele zin. Verder moet de overheid altijd overeenkomsten nakomen, ook als dat gevolgen heeft voor de begroting. Waarborgen voor het goed functioneren van de overheid moeten volgens Keijzer worden gezocht in de Ambtenarenwet, niet in de eenzijdige aanstelling. Het kan niet zo zijn dat toepassing van het budgetrecht rechtstreeks gevolgen heeft voor de positie van een individuele ambtenaar.
Antwoord regering
Minister Plasterk (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) gaf aan dat hij het van groot belang vindt dat de Eerste Kamer een eigenstandig oordeel velt over dit wetsvoorstel. De minister gaf verder aan dat de vakbonden hem hebben laten weten dat zij een kort geding willen aanspannen om het wetsvoorstel te voorkomen. De minister zal met de landsadvocaat overleggen wat de positie van de overheid in dit kort geding is. Nadat de Eerste Kamer het wetsvoorstel heeft behandeld zal de minister zo spoedig mogelijk met een voorstel voor verdere uitwerking komen. De minister zal dan met de vakbonden overleggen hoe het wetsvoorstel het beste kan worden uitgevoerd. De minister zegde toe de Kamer voor 5 november 2016 per brief te informeren over een aantal onbeantwoorde vragen.
Deel dit item: