Europees Economisch en Sociaal
Comité
INT/208
"Douanewetboek"
Brussel, 26
februari 2004
ADVIES
van het Europees Economisch en Sociaal
Comité
over het
Voorstel voor een verordening van het
Europees Parlement en de Raad houdende wijziging van Verordening (EEG) nr.
2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair
douanewetboek
COM(2003) 452 def. – 2003/0167
(COD)
- -
CESE 1750/2003 –
2003/0167 (COD) en/SA/RB/cb
CESE
316/2004 – 2003/0167 (COD) en/SA/RB/lr
Op 4 augustus 2003 heeft de Raad
besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 95 van
het EG-Verdrag te raadplegen over het
"Voorstel voor een verordening van
het Europees Parlement en de Raad houdende wijziging van Verordening (EEG) nr.
2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair
douanewetboek"
COM(2003) 452 definitief – 2003/0167 (COD).
De
gespecialiseerde afdeling "Interne markt, productie en consumptie", die met de
voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 2 februari 2004
goedgekeurd. Rapporteur was de heer Simpson.
Tijdens zijn 406e zitting op
25 en 26 februari 2004 (vergadering van 26 februari 2004) heeft het Europees
Economisch en Sociaal Comité het volgende advies uitgebracht, dat met 67 stemmen
vóór, bij één onthouding, is goedgekeurd.
*
* *
1.
Inleiding
Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) heeft de
ontwikkeling van het douanebeleid steeds met grote belangstelling gevolgd,
gezien de invloed ervan op de in-, uit- en doorvoerhandel van de Europese Unie,
en ingestemd met de veranderingen die bedoeld zijn om de douane meer ruimte te
geven om haar taken te vervullen, waaronder de noodzaak om de interne markt
beter te laten functioneren door vertragingen of verstoringen bij de toepassing
van het communautair douanewetboek tot een minimum te beperken. [footnote1:
Advies van het Comité over Douane 2007, PB C 241 van 7.10.2002, blz.
8.
Advies van het Comité over de geautomatiseerde verwerking van gegevens
inzake accijnsgoederen, PB C 221 van 17.9.2002, blz. 1.]
Het EESC steunt
de doelstellingen die de Commissie aangeeft in haar mededeling over de voordelen
van eenvoudige en papierloze procedures waardoor de douane haar taken beter en
efficiënter kan vervullen.
Terecht wordt aan de strategische zijde van
het beleid inzake de douanediensten de laatste tijd extra nadruk gelegd op het
feit dat de Unie na de uitbreiding nieuwe buitengrenzen zal hebben, met alle
uitdagingen voor het gemeenschappelijke douanebeleid van dien. Daarnaast is ook
de context van het douanebeleid veranderd, doordat er sinds de
11-septemberaanslagen een grotere bezorgdheid bestaat over de
veiligheidsprocedures om burgers in de Unie te beschermen.
Het EESC is
dan ook ingenomen met de twee mededelingen van de Commissie en steunt de
voorgestelde wijzigingen van het communautair douanewetboek via de herziening
van Verordening nr. 2913/92.
Mededeling over eenvoudige en papierloze
procedures
Deze mededeling illustreert de constructieve rol die de
Commissie bij de coördinatie en verbetering van de verschillende
douaneprocedures van de lidstaten kan spelen. De lidstaten blijven zelf
verantwoordelijk voor het beheer van hun douanediensten, maar iedere lidstaat
heeft baat bij procedures die logisch zijn opgezet en zijn bedoeld om
grensoverschrijdende samenwerking te vergemakkelijken.
Idealiter zouden
de procedures geharmoniseerd moeten worden om te kunnen profiteren van de
voordelen van een markt zonder binnengrenzen waarin gemeenschappelijke
regelingen voor de douanediensten gelden.
Voor een dergelijke
harmonisatie is het niet alleen noodzakelijk dat op het gebied van beheer op
verschillende niveaus wordt samengewerkt en overeenstemming over
controlemechanismen wordt bereikt, maar vooral ook dat gebruik wordt gemaakt van
standaarddocumenten en van moderne methodes om gegevens door te
sturen.
Het komt dan ook niet als een verrassing dat de Commissie nu de
beginselen uiteenzet om de procedures te vereenvoudigen en in het kader van
e-Europa te moderniseren en de regelgeving met betrekking tot de douanediensten
te verbeteren.
Dat thans nadruk wordt gelegd op de rol van de douane bij
de beoordeling van de veiligheidsrisico's die voortvloeien uit terrorisme en
handel in gevaarlijke goederen of in goederen voor agressieve of frauduleuze
doeleinden, is de belangrijkste - maar niet de enige - reden dat harmonisatie
van de douaneprocedures niet slechts een kwestie van vereenvoudiging van
documentatie en informatie is. Douanediensten moeten nu aan de hand van een
adequate risicoanalyse bepalen hoe en hoeveel toezicht noodzakelijk is teneinde
het omzeilen van douanecontroles te ontmoedigen c.q. dergelijke gevallen op te
sporen en om vast te stellen welke producten grotere veiligheidsrisico's
inhouden.
Men moet deze nieuwe taken op zich nemen zonder daarbij het
streven naar bevordering van de handel tussen de lidstaten, met name gezien de
verwachte problemen als gevolg van de uitbreiding, en van de handel met derde
landen uit het oog te verliezen. Het verscherpte toezicht moet dan ook hand in
hand gaan met de invoering van verbeterde methodes in alle lidstaten.
De
voorstellen van de Commissie voor eenvoudige en papierloze procedures
De
Commissie verzoekt de Raad en het Europees Parlement de volgende vijf
strategische doelstellingen te onderschrijven:
De douaneprocedures worden
volledig herzien en ingrijpend vereenvoudigd ten einde de toepassing van moderne
technieken, met inbegrip van intensief gebruik van IT en risicoanalyse, mogelijk
te maken.
De douanewerkzaamheden worden dusdanig georganiseerd dat de
handelaren de schaalvoordelen van de interne markt kunnen benutten, ongeacht de
plaats waar een douaneprocedure begint en eindigt.
De douane moet ervoor
zorgen dat de interne markt naar behoren functioneert en dat geen (digitale)
handelsbelemmeringen worden opgeworpen of gehandhaafd.
De douanecontroles
worden op alle plaatsen aan de buitengrenzen van de EU met dezelfde intensiteit
en betrouwbaarheid verricht, in het bijzonder wanneer de bescherming van de
Europese maatschappij in het geding is. Dit vereist een gemeenschappelijk
risicomanagement.
De douane-IT-systemen van de lidstaten bieden
handelaren overal dezelfde mogelijkheden en zouden volledig compatibel moeten
zijn.
Uiteraard kunnen deze strategische doelstellingen alleen gehaald
worden indien alle 25 lidstaten de beginselen onderschrijven en op uniforme
wijze toepassen.
De Commissie vindt het logisch dat papierloze
procedures op korte termijn worden ingevoerd omdat dan gebruik gemaakt kan
worden van de faciliteiten voor elektronische handel en elektronisch
bestuur.
Alle lidstaten zouden systemen moeten invoeren om informatie
langs digitale weg uit te wisselen. Bij de ontwikkeling van deze systemen moet
erop gelet worden dat er geen verschillen tussen lidstaten ontstaan die digitale
belemmeringen zouden opwerpen. Coördinatie is noodzakelijk om ervoor te zorgen
dat de systemen compatibel zijn en dus op elkaar aangesloten kunnen
worden.
De Commissie heeft tevens een aantal basisbeginselen opgesteld om
het douanewerk te vereenvoudigen. Grenscontroles worden beperkt en vooral nog
uitgevoerd voor veiligheidsdoeleinden, terwijl andere controles worden
overgedragen aan de douanediensten die bevoegd zijn voor de bedrijfsruimten van
de aangever, zodat er minder mogelijkheden zijn voor fraude en niet-naleving van
de voorschriften.
De Commissie vindt dat zij moet optreden als
katalysator bij vormgeving en invoering van deze veranderingen. Zij vindt dat de
interoperabiliteit gewaarborgd moet worden door verdere ontwikkeling van
e-Europe 2005. Ook is begrip van het belang en de toepassing van het "betere
regelgeving"-initiatief, zoals uiteengezet in het Witboek inzake Europese
Governance, volgens haar noodzakelijk.
Een beter functioneren van de
douane zou gunstig zijn voor:
de samenleving, die beter wordt
beschermd:
consumenten worden geholpen door bescherming tegen dumping en
de invoer van gesubsidieerde goederen en namaakartikelen;
volksgezondheid en
milieu worden beschermd door de invoer van gevaarlijke stoffen af te schrikken
of te voorkomen;
er wordt opgetreden tegen criminele activiteiten zoals het
witwassen van geld, illegale wapenhandel en kinderporno;
fraude in de vorm
van ontduiking van indirecte belastingen wordt opgespoord;
regionale
integratie wordt bevorderd via preferentiële
handelsbetrekkingen;
bedrijven:
douanecontroles worden eenvoudiger
en efficiënter;
handelstransacties worden eenvoudiger, met name in die
gevallen waarin de plaats van invoer of uitvoer op grote afstand ligt van de
plaats van herkomst of bestemming (en zich in een andere lidstaat
bevindt);
de douanewetgeving wordt op uniformere wijze toegepast;
er kan
gebruik worden gemaakt van één meldingspunt voor douaneaangiften (dit wordt
bevorderd door de bestaande voorschriften inzake de doorvoer vanaf het
meldingspunt naar de plaats van bestemming);
er komen eenvoudigere en
gestandaardiseerde gegevensvereisten en eenvoudigere
administratieprocedures;
er zijn minder fysieke controles nodig doordat
adequate risicoanalysemethodes worden ingevoerd.
Algemene opmerkingen van
het EESC over de mededeling inzake eenvoudige en papierloze procedures voor de
douanediensten
4.1 Het EESC schaart zich volledig achter de strategische
doelstellingen die de Commissie in verband met de verbetering van het douanewerk
heeft vastgesteld.
4.2 Het is logisch dat pogingen om de handel te
vereenvoudigen en te bevorderen in zekere mate op gespannen voet staan met de
noodzaak om de wetgeving beter te handhaven. Daarom moeten doelstellingen
duidelijker worden aangegeven, moet er een risicoanalyse worden gemaakt om na te
gaan of er scherper dan wel soepeler toezicht gehouden moet worden en moet
ervoor gezorgd worden dat langs alle buitengrenzen van de Unie dezelfde regels
worden gehanteerd.
4.2.1 Sinds de gebeurtenissen in de VS op 11 september
2001 heeft de douane niet alleen tot taak schendingen van handelsregels en
ontduiking van douanerechten op te sporen, maar ook om de veiligheid te verhogen
en daardoor terroristen af te schrikken.
4.3 De Commissie zal met de
betrokken vertegenwoordigers van de lidstaten gedetailleerde administratieve
voorstellen bespreken om op basis daarvan een actieprogramma op te
stellen.
4.4 Het Comité onderschrijft de logische basisbeginselen van de
Commissie. Het gaat met name om het volgende:
de douanediensten in de
Gemeenschap moeten (de facto) optreden als één
overheidsdienst;
risicogerelateerde gegevens moeten uitgewisseld
worden;
de lidstaten moeten zoveel mogelijk dezelfde regels en
informatievereisten hanteren;
er worden Europese vergunningen ingevoerd om
opschortende regelingen te verbeteren;
de huidige 13 douaneregelingen
(procedures en papierwerk) worden teruggebracht tot 3 categorieën procedures
(invoer, uitvoer inclusief wederuitvoer, en opschortende
regelingen);
gegevens worden elektronisch uitgewisseld;
er komt een
tijdschema voor de overgang van het gebruik van papieren documenten naar
elektronische systemen;
de interoperabiliteit van nationale systemen moet
vergroot worden;
goederen worden sneller vrijgegeven doordat handelaren
gemeenschappelijke procedures voor aangifte (en pre-arrival-aangifte)
volgen;
er moeten afspraken worden gemaakt over de rechten en
verantwoordelijkheden van aangevers en expediteurs.
4.5 De Commissie
heeft in het kader van dit nieuwe e-douaneprogramma zes actievoorstellen
ingediend, alsmede een ambitieus tijdschema voor de bespreking en
tenuitvoerlegging ervan, dat de goedkeuring van het Comité draagt.
4.6
Het Comité wenst twee specifieke opmerkingen over deze beginselen te maken. In
de eerste plaats steunt het Comité de nadruk op het mogelijke gebruik van de
"nieuwe technologieën" (ICT) en stelt het de Commissie voor, het IDA-project
dusdanig uit te breiden dat de uitvoering van de douanetaken ondersteund kan
worden [footnote2: In zijn advies over de interoperabele levering van
pan-Europese e-overheidsdiensten laat het EESC zich lovend uit over de IDA- en
IDABC-voorstellen (zie TEN/154).]. In de tweede plaats waarschuwt het Comité dat
bij de elektronische uitwisseling van gegevens extra aandacht moet uitgaan naar
de noodzaak om persoonlijke en commerciële gegevens van aangevers vertrouwelijk
te behandelen.
Mededeling over de rol van de douane in het geïntegreerde
beheer van de buitengrenzen
In deze tweede mededeling verzoekt de
Commissie de Raad, het Europees Parlement en het EESC een reeks maatregelen ter
verbetering van het geïntegreerde beheer van de buitengrenzen te steunen. Met
deze voorstellen wordt de strategie voor de douane-unie, die door de Raad in
zijn resolutie van juni 2001 werd gesteund [footnote3] PB C 171 van
15.6.2001.
, verder vormgegeven. De mededeling is een rechtstreeks vervolg op
de mededeling van de Commissie van mei 2002 over een geïntegreerd beheer van de
buitengrenzen4 COM(2002) 233 def. van 7.5.2002.
4.
Doel van de
mededeling is "de douanediensten en de andere diensten die belast zijn met het
beheer van de goederenstromen aan de buitengrens, de middelen te verschaffen om
gezamenlijk alle mogelijke gevaren voor de veiligheid en de zekerheid in de
Gemeenschap te bestrijden".5 COM(2003) 452 def. van 24.7.2003, blz.
41.
5
De Commissie vraagt om steun, zodat zij zo spoedig mogelijk
voorstellen tot uitvoering van de plannen kan voorleggen. Zij zegt op te treden
als katalysator voor maatregelen in de hele Gemeenschap. De uitvoering van de
voorstellen vergt volgens haar financiële toezeggingen op communautair niveau om
de interoperabiliteit van de administratieve systemen te helpen verbeteren,
waarbij extra aandacht naar de behoeften van de nieuwe lidstaten zal
uitgaan.
Voor de discussie over de voorgestelde veranderingen legt de
Commissie een aantal krachtlijnen voor, die de volgende vijf categorieën
voorstellen omvatten:
de werklast van de douanecontroles aan de
grenskantoren rationaliseren;
een gemeenschappelijke risicobenadering voor
goederen opzetten en deze in een gemeenschappelijk overleg- en
samenwerkingsmechanisme in praktijk brengen;
een passend niveau van middelen
en mankracht aan de buitengrenzen garanderen;
zorgen voor een wet- en
regelgevingkader waarin rekening wordt gehouden met de dimensie "veiligheid" in
de werkzaamheden van de douane;
de samenwerking met de politie, de grenswacht
en de andere autoriteiten aan de buitengrenzen versterken.
Algemene
opmerkingen over de mededeling inzake een geïntegreerd beheer van de
buitengrenzen
De eerste twee van bovenstaande krachtlijnen vloeien voort
uit de doelstellingen van de invoering van eenvoudige en papierloze
douaneprocedures (zie eerder in dit advies).
6.1.1 Het Comité merkt op
dat de Commissie in verband met het aantal douanekantoren het woord
"rationaliseren" gebruikt. Gezien de diverse prioritaire taken die onderzocht
moeten worden, zou het Comité liever zien dat de Commissie streeft naar
optimalisatie van het aantal kantoren, in plaats van te kiezen voor een
benadering die wellicht minder goed aangepast kan worden aan veranderende
behoeften.
De andere drie krachtlijnen brengen de discussie op
onderwerpen die niet alleen op de douane, maar ook op andere diensten betrekking
hebben, waarbij vormen van samenwerking worden voorgesteld om het beheer van de
buitengrenzen te versterken.
Het is logisch dat de Gemeenschap streeft
naar voldoende mankracht en middelen, maar de uitvoerige voorstellen hieromtrent
brengen extra kosten met zich mee, vooral voor de nieuwe lidstaten. Aangezien
een beter beheer van de buitengrenzen in het belang is van de Gemeenschap, zou
zij hiervoor een speciaal financieel instrument moeten instellen. Dit werpt dan
wel de vraag op of daarmee ook niet de bevoegdheden van de Gemeenschap moeten
worden uitgebreid.
Niet alleen valt er iets te zeggen voor communautaire
steun om de nieuwe lidstaten te helpen het verscherpte beleid in te voeren, maar
daarnaast stelt de Commissie ook nadere maatregelen voor met betrekking tot het
ontwikkelen van een gemeenschappelijke opleiding van douanepersoneel, het
vaststellen van de beste praktijken inzake veiligheid aan de buitengrenzen en
het oprichten van "snellereactieteams voor onverwachte risico's".
Gezien
deze behoeften - en kansen - is er beslist reden de Commissie meer bevoegdheden
te geven om deze kwesties namens te Gemeenschap aan te pakken. Het Comité pleit
met name voor communautaire inspecties om de doeltreffendheid van de coördinatie
van de douanediensten aan de buitengrenzen van de Unie te waarborgen.
Het
pleidooi voor nauwere samenwerking en meer bevoegdheden voor de verschillende
overheidsdiensten aan de buitengrenzen gaat verder dan maatregelen op
douanegebied. Het is een goede zaak dat de Commissie oog heeft voor de behoefte
aan meer samenwerking en bevoegdheden, maar om verbeteringen te kunnen
doorvoeren moeten er wel goede regelingen komen voor samenwerking tussen deze
andere diensten die weliswaar dezelfde taken hebben, maar aan verschillende
nationale autoriteiten verantwoording verschuldigd zijn en wier taken bovendien
niet precies overeenkomen met die van de douane.
Met betrekking tot deze
belangrijke diensten stelt de Commissie voor overeenkomsten inzake gedeelde
verantwoordelijkheid in het wederzijds belang te stimuleren. Het Comité steunt
dit voorstel.
6.8 Het Comité is voorts verheugd over het besluit van de
Raad van 5 november 2003 om zijn steun te hechten aan de voorstellen van de
Commissie om de rol van de douane bij de veiligheid aan de buitengrenzen te
versterken, en wijst op het verzoek van de Raad aan de Commissie om alle
voorstellen in te dienen die nodig zijn ter uitvoering van deze aanpak en
daarbij vooral aandacht te besteden aan het intensiveren van de
informatie-uitwisseling tussen alle administraties en marktdeelnemers die bij
het internationale handelsverkeer zijn betrokken.6 Conclusies van de ECOFIN-raad
van 4 november 2003.
6
Verordening houdende wijziging van
Verordening nr. 2913/92 tot vaststelling van het communautair
douanewetboek
De twee mededelingen worden gevolgd door een voorstel voor
een verordening houdende wijziging van Verordening nr. 2913/92 tot vaststelling
van het communautair douanewetboek.
De voorgestelde verordening bevat
enkele van de belangrijkste voorstellen van de twee mededelingen, die beter
uitgevoerd kunnen worden door het douanewetboek formeel te wijzigen. Aangezien
het Comité de essentie van deze voorstellen verwelkomt, kan het zich ook vinden
in de meeste wijzigingen die de huidige verordening worden
aangebracht.
7.3 De desbetreffende maatregelen zijn onontbeerlijk om het
douanebeleid in de hele Gemeenschap consistenter en doeltreffender uit te
voeren. De volgende veranderingen worden voorgesteld:
de douane wordt ook
belast met de uitvoering van andere wetgeving die betrekking heeft op de invoer
en de uitvoer van goederen en acties worden gecoördineerd met andere
autoriteiten;
er komt een nauwkeurigere definitie van "ondernemer";
de
Commissie wordt opgedragen een gemeenschappelijk kader voor risicobeheer te
creëren;
er komen duidelijkere regels voor het uitwisselen van vertrouwelijke
gegevens.
7.4 Een van de belangrijkste bepalingen van de voorgestelde
richtlijn is dat voortaan vóór aankomst van de goederen aangifte bij de douane
moet worden gedaan. Dit hangt samen met het beginsel dat goederen definitief
door de douane vrijgegeven zouden moeten worden op de plaats waar aangever is
gevestigd of in de buurt van de aangegeven bestemming, en niet aan de
buitengrenzen.
7.5 Het Comité stelt zich echter zeer terughoudend op
tegenover de "basisregel" dat een pre-arrival-aangifte 24 uur voordat de
goederen bij de douane worden aangebracht, ingediend moet worden. De Commissie
erkent overigens dat deze regel er voor sommige categorieën toe zou leiden dat
de handel vertraging zou oplopen, met alle grote nadelige gevolgen van dien. Dit
geldt bijvoorbeeld voor goederen die binnen 24 uur worden vervoerd.
7.6
Op grond van het nieuwe artikel 36 bis van het douanewetboek kan worden bepaald
wanneer ontheffing mag worden verleend van de eis dat goederen 24 uur van
tevoren moeten worden aangegeven. Het Comité stelt voor dat de regels voor de
gevallen waarin goederen 24 uur van tevoren aangemeld moeten worden,
verduidelijkt worden voordat het douanewetboek wordt gewijzigd, zodat de vele
gebieden waarop de handel negatief beïnvloed zou kunnen worden, expliciet worden
aangegeven en er formeel adequate compromisprocedures worden vastgesteld in
plaats van op ad hoc-basis uitzonderingen op de basisregel te maken. Er moet
echter worden voorzien in een algemene ontheffing voor goederen die door een
toegelaten ondernemer worden uitgevoerd, omdat hun procedures voorafgaande aan
de verlening van de vergunning immers reeds gecontroleerd zijn.
8.
Samenvatting
De mededelingen en de voorgestelde nieuwe verordening bieden
de mogelijkheid om het douanewetboek in de hele Gemeenschap beter en op uniforme
wijze toe te passen.
De voorgestelde verordening tot wijziging van dit
wetboek is alleen dan in overeenstemming met de beginselen die in de twee
mededelingen uiteengezet zijn, indien voor een uniforme tenuitvoerlegging en
uniforme elektronische systemen wordt gezorgd.
De beginselen met
betrekking tot eenvoudige en papierloze procedures voor de douane en de handel
zijn logisch en praktisch. Zij zijn onontbeerlijk om de interne markt zonder
onnodige belemmeringen te laten functioneren.
Het streven om aan de
buitengrenzen van de Unie gemeenschappelijke douanevoorschriften te hanteren is
inherent aan het concept van de Unie als één handelszone.
Terecht stelt
de Commissie dat er een samenwerkingkader ingevoerd moet worden om ervoor te
zorgen dat de douane, het toezicht aan de grenzen, veiligheid en
gemeenschappelijke risicobeheerstrategieën optimaal functioneren.
Het
Comité zou graag zien dat de verschillende verbeteringen op het gebied van het
douanebeleid en de douanediensten zo snel mogelijk worden
doorgevoerd.
Aangezien de Gemeenschap niet bevoegd is voor de
douanediensten van de lidstaten, wijzen deze veranderingen in de richting van
een kader voor een gemeenschappelijke douanedienst, hetgeen het functioneren van
de Gemeenschap ten goede kan komen.
Brussel, 26 februari
2004
De voorzitter
van het
Europees Economisch en Sociaal
Comité
R. BRIESCH
De secretaris-generaal
van
het
Europees Economisch en Sociaal Comité
P. VENTURINI