EESCopinions

SOC/169

"Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen"

ADVIES van het Europees Economisch en Sociaal Comité
over het
"Voorstel voor een verordening van de Raad tot oprichting van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen"
(COM(2003) 687 def. - 2003/0273 (CNS)

De Raad heeft op 8 december 2003 besloten om het Europees Economisch en Sociaal Comité, overeenkomstig art. 262 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, te raadplegen over het

"Voorstel voor een verordening van de Raad tot oprichting van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen"

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft besloten de heer PARIZA CASTAÑOS aan te wijzen als algemeen rapporteur en hem te belasten met de voorbereiding van dit advies.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 28 en 29 januari 2004 gehouden 405e zitting (vergadering van 29 januari 2004) het volgende advies uitgebracht, dat met 75 stemmen vóór en 1 stem tegen, bij 3 onthoudingen is goedgekeurd:

1.1 In het op 13 juni 2002 door de Raad goedgekeurde Plan voor het beheer van de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie werd de oprichting van een gemeenschappelijke instantie van buitengrensdeskundigen in het kader van het Strategisch comité voor immigratie, grenzen en asiel (SCIGA) geratificeerd om een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen tot stand te brengen.

1.2 In zijn conclusies d.d. 5 juni 2003 over effectief beheer van de buitengrenzen van de EU-lidstaten heeft de Raad ervoor gepleit de gemeenschappelijke instantie als werkgroep te versterken met deskundigen die door de lidstaten bij het Secretariaat-generaal van de Raad worden gedetacheerd.

1.3 De Europese Raad van Thessaloniki heeft de bovengenoemde conclusies van de Raad van 5 juni 2003 op zijn bijeenkomst van 19-20 juni 2003 goedgekeurd en de Commissie verzocht te onderzoeken of er nieuwe institutionele mechanismen moeten worden gecreëerd, waaronder een mogelijke communautaire operationele structuur, om de operationele samenwerking voor het beheer van de buitengrenzen te verbeteren.

1.4 In zijn conclusies toonde de Europese Raad van 16-17 oktober 2003 zich ingenomen met het voornemen van de Commissie om een voorstel in te dienen voor de oprichting van een agentschap voor het beheer van de buitengrenzen. Het onderhavige voorstel voor een verordening van de Raad tot oprichting van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen beoogt aan het verzoek van de Europese Raad te voldoen. Het houdt rekening met de ervaringen met samenwerking tussen de lidstaten in het kader van de gemeenschappelijke instantie, waarvan het agentschap de coördinatie van de operationele samenwerking zal overnemen.

1.5 Aangezien het Schengen-acquis in het kader van de EU is opgenomen, bestaan op communautair niveau reeds regels inzake controle en bewaking van de buitengrenzen. De gemeenschappelijke regels worden op operationeel niveau toegepast door de bevoegde nationale autoriteiten van de lidstaten, die deel uitmaken van de ruimte zonder binnengrenzen. Deze verordening beoogt dan ook de tenuitvoerlegging van het communautaire beleid inzake het beheer van de buitengrenzen doeltreffender te maken door de operationele samenwerking tussen de lidstaten beter te coördineren via de oprichting van een agentschap.

1.7 De door de lidstaten ingediende voorstellen voor gezamenlijke operaties en proefprojecten worden door het agentschap gecoördineerd. Het agentschap kan ook zelf initiatieven nemen, in samenwerking met de lidstaten. Voor de organisatie van gezamenlijke operaties kan het agentschap tevens gespecialiseerde bijkantoren openen in de lidstaten.

1.8 Bij de organisatie en coördinatie van gezamenlijke terugkeeroperaties zal het agentschap de lidstaten de nodige technische ondersteuning verlenen, bijvoorbeeld door een netwerk van contactpunten op te zetten, een actuele inventaris van bestaande en beschikbare middelen en faciliteiten bij te houden en specifieke richtsnoeren en aanbevelingen terzake op te stellen.

1.9 Op coördinatiegebied kan het agentschap bijstand verlenen aan lidstaten die worden geconfronteerd met omstandigheden die extra operationele en technische bijstand aan de buitengrenzen vergen.

1.10 Het agentschap kan gezamenlijke operaties en proefprojecten aan de buitengrenzen medefinancieren met subsidies uit zijn begroting, overeenkomstig zijn financieel reglement.

1.11 Het agentschap is een orgaan van de Gemeenschap. Het heeft rechtspersoonlijkheid, en is onafhankelijk met betrekking tot technische aangelegenheden. Het agentschap wordt vertegenwoordigd door zijn uitvoerend directeur, die wordt benoemd door de raad van beheer.

1.12 De raad van beheer bestaat uit twaalf leden en twee vertegenwoordigers van de Commissie. De Raad benoemt de leden en de plaatsvervangers die hen in hun afwezigheid vertegenwoordigen. De Commissie benoemt haar vertegenwoordigers en hun plaatsvervangers. De ambtstermijn bedraagt vier jaar en kan eenmaal worden verlengd. De raad van beheer neemt besluiten bij absolute meerderheid van stemmen. Voor de benoeming van de uitvoerend directeur is een meerderheid van twee derde van de stemmen vereist.

1.13 Het agentschap vangt zijn werkzaamheden aan op 1 januari 2005; het zal beschikken over een personeelsbestand van 27 personen, en een financiële toewijzing van 15 miljoen euro voor de periode 2005-2006.

1.14 Artikel 66 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, dat tot het Schengen-acquis behoort, is de rechtsgrond voor de oprichting van het agentschap. Het Verenigd Koninkrijk en Ierland, die niet gebonden zijn aan het Schengen-acquis, nemen niet deel aan de goedkeuring van deze verordening en deze is niet bindend voor, noch van toepassing op deze lidstaten. Op basis van zijn eigen specifieke status beslist Denemarken binnen een termijn van zes maanden of het deze verordening in zijn nationale wetgeving zal omzetten.

2.1 De controles aan de buitengrenzen zijn niet altijd even doeltreffend. De autoriteiten van de lidstaten zijn niet in staat te garanderen dat alle onderdanen van derde landen die het grondgebied van de Schengen-ruimte betreden voldoen aan de procedurele vereisten van de communautaire en nationale wetgeving.

2.2 Het EESC heeft er in verschillende adviezen bij de Raad op aangedrongen meer spoed te zetten achter de behandeling van wetgevingsvoorstellen inzake immigratie en asiel, zodat de EU op dit gebied kan beschikken over gemeenschappelijke wetgeving en een gemeenschappelijk beleid. De Raad houdt echter onvoldoende rekening met de adviezen van het Parlement en het Comité, zodat de wetgeving die hij goedkeurt niet in staat is te bewerkstelligen dat de immigratie in de EU via legale en transparante kanalen verloopt. Het EESC heeft er in verschillende adviezen¹ op gewezen dat het ontbreken van een gemeenschappelijk beleid om de migratiestromen via legale, flexibele en transparante kanalen te laten verlopen, een van de belangrijkste oorzaken van illegale immigratie is. In zijn advies over de Mededeling betreffende een gemeenschappelijk beleid inzake illegale immigratie² merkt het Comité op dat de huidige achterstand bij de goedkeuring van de communautaire wetgeving het beheersen van de migratiestromen via legale kanalen bemoeilijkt.

2.3 Personen zonder geldige papieren zijn zeer kwetsbaar voor uitbuiting op het werk en sociale uitsluiting; hoewel zij niet mogen worden beschouwd als personen zonder rechten³, hebben zij te kampen met tal van uiteenlopende problemen die het gevolg zijn van hun situatie. In zijn advies over immigratie, integratie en werkgelegenheid⁴ heeft het EESC er reeds op gewezen dat zwartwerk en illegale immigratie duidelijk met elkaar samenhangen; daarom moet worden opgetreden om de wettelijke verblijfsstatus van deze personen te regulariseren en zwartwerk aan het licht te brengen.

2.4 Het EESC hoopt dat de doeltreffendheid van de grenscontroles met inachtneming van het asielrecht wordt opgevoerd. Veel personen die internationale bescherming behoeven bereiken de buitengrenzen langs clandestiene wegen. De autoriteiten moeten garanderen dat deze personen een verzoek om bescherming kunnen indienen en dat hun verzoek overeenkomstig de internationale verdragen en de communautaire en nationale wetgeving wordt behandeld. Zolang de administratieve en gerechtelijke procedures niet zijn afgerond mogen asielzoekers niet worden uitgezet en moeten zij de gepaste bescherming genieten.

2.5 Van de ondoeltreffende controles aan de buitengrenzen wordt veelal gebruikgemaakt door criminele netwerken die mensenhandel bedrijven, en die er niet voor terugschrikken het leven van andere mensen in gevaar te brengen om er zelf op illegale wijze rijker van te worden. In zijn advies over de verblijfstitel met een korte geldigheidsduur voor slachtoffers van illegale immigratie of mensenhandel⁵, hamerde het EESC erop dat met dezelfde ijver waarmee netwerken van mensensmokkel en mensenhandel worden bestreden, de autoriteiten ook de slachtoffers moeten beschermen, vooral de meest kwetsbare zoals minderjarigen en slachtoffers van mensenhandel en seksuele uitbuiting.

2.6 Het EESC heeft in eerdere adviezen al betoogd dat het voor een goed beheer van de buitengrenzen noodzakelijk is dat de grensautoriteiten van de lidstaten nauw samenwerken, en dat de autoriteiten van de herkomst- en transitlanden hun medewerking verlenen, via het netwerk van verbindingsfunctionarissen.

2.7 In het eerder genoemde advies over illegale immigratie⁶ steunt het EESC "het voorstel van de Commissie om, uitgaande van een gemeenschappelijke norm en een geharmoniseerd opleidingsprogramma, een Europese grenswacht op te zetten". Ook werd daarin gesteld dat "stappen nodig zijn om op middellange termijn een Europese grenswachtacademie op te richten. Grenscontroles moeten worden uitgevoerd door personeel dat is opgeleid om met mensen om te gaan en dat over grondige technische kennis beschikt." Ook stemde het EESC in met het voorstel om een Europees observatorium voor migratie op te zetten, en met de ontwikkeling van een alarmsysteem voor illegale immigratie.

2.8 Het EESC neemt in dit advies een positief standpunt in ten aanzien van de oprichting van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen, dat met de onderhavige verordening in het leven wordt geroepen. Hoewel het agentschap en diens ambtenaren geen enkele uitvoeringsbevoegdheid zullen uitoefenen, geen beleidsvormende rol krijgen en geen wetgevingsvoorstellen kunnen opstellen, zal het de coördinatie tussen de autoriteiten van de lidstaten en de doeltreffendheid van de controles aan de buitengrenzen verbeteren. Het belang van operationele samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten wordt in artikel 41 van de ontwerpgrondwet van de EU erkend.

3.1 In artikel 2 – belangrijkste taken van het agentschap – moeten tevens de bevordering van een menswaardige behandeling en een betere naleving van de internationale mensenrechtenverdragen worden opgenomen. Het is met name van belang dat doeltreffende grenscontroles niet indruisen tegen het asielrecht. De opleiding van grenswachten (artikel 5) – waaraan het agentschap krachtens dit artikel zijn medewerking verleent – moet tevens mensenrechten op het programma hebben staan.

3.2 Verder moeten de taken van het agentschap worden uitgebreid met de coördinatie met de reddingsdiensten – met name op zee – om personen die zich als gevolg van riskante praktijken van illegale mensensmokkelaars in gevaar bevinden, te waarschuwen en te helpen. In sommige gevallen zijn door het politieoptreden op zee kleine bootjes gezonken en mensenlevens verloren gegaan, wat voorkomen had kunnen worden. Het helpen van mensen in nood zou een eerste plicht van grenswachten moeten zijn.

3.3 Krachtens artikel 9 coördineert of organiseert het agentschap terugkeeroperaties van de lidstaten, waarvoor communautaire financiële middelen kunnen worden gebruikt. Het EESC herinnert aan zijn opmerking in het advies over het Groenboek over een communautair terugkeerbeleid ten aanzien van personen die illegaal in de Europese Unie verblijven⁷, dat "Indien het gedwongen-terugkeerbeleid niet geflankeerd wordt door regulariseringsmaatregelen, […] het aantal illegalen niet [zal] verminderen, met alle gevolgen van dien op het vlak van zwartwerk, uitbuiting op het werk en maatschappelijke uitsluiting."

3.4 Het Comité is het met de Commissie eens dat vrijwillige terugkeer de voorkeur verdient, en dat gedwongen terugkeer slechts een tweede optie is. Het is van mening dat gedwongen uitzetting een uiterste maatregel is, en alleen sporadisch mag worden gebruikt. Het Comité beroept zich op artikel II-19 van de ontwerpgrondwet van de EU (bescherming bij verwijdering, uitzetting en uitlevering, uit het Handvest van de grondrechten), op grond waarvan collectieve uitzetting is verboden en wordt bepaald dat niemand mag worden verwijderd of uitgezet naar dan wel uitgeleverd aan een staat waarin een ernstig risico bestaat dat hij aan de doodstraf, aan folteringen of aan andere onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen wordt onderworpen.

3.5 Het agentschap dient er bij terugkeeroperaties voor te zorgen dat de mensenrechten en in het bijzonder het asielrecht worden gerespecteerd. Ook moet het zorgen voor toepassing van het beginsel dat personen die in hun land van herkomst of doorreis dreigen te worden vervolgd of mishandeld of ernstig moeten vrezen voor hun leven, niet worden verwijderd.

3.6 Bovendien heeft het EESC in zijn advies over de onderlinge erkenning van besluiten inzake de verwijdering van onderdanen van derde landen⁸ benadrukt dat er omstandigheden zijn waarin niet mag worden overgegaan tot verwijdering:

3.7 De terugkeeroperaties kunnen worden begeleid door internationale organisaties als de IOM, het UNHCR en het Rode Kruis.

3.8 Artikel 17 van de voorgestelde verordening schrijft voor dat de raad van beheer elk jaar een algemeen verslag toezendt aan het Europees Parlement, de Commissie en het Europees Economisch en Sociaal Comité. Het EESC juicht toe dat het door het agentschap op de hoogte wordt gehouden van zijn activiteiten. Het behoudt zich het recht voor adviezen uit te brengen en de directeur van het agentschap uit te nodigen voor relevante vergaderingen.

3.9 Het is zaak dat de leden van de raad van beheer (artikel 18) over adequate kennis en ervaring beschikken en onafhankelijk van hun regeringen opereren.

3.10 Het EESC vindt het een goede zaak dat drie jaar na de datum waarop het agentschap zijn taken heeft aangevangen een onafhankelijke externe evaluatie van het functioneren van het agentschap wordt gemaakt (artikel 29). Op grond van deze evaluatie zal de raad van beheer de Commissie aanbevelingen doen betreffende wijzigingen die hij nodig acht om de werkmethoden van het agentschap te verbeteren. Het EESC wenst een advies uit te brengen telkens als wijzigingen op de verordening worden voorgesteld, en hoopt dat het Europees Parlement hetzelfde doet.

De voorzitter

van het

Europees Economisch en Sociaal Comité

R. BRIESCH

De secretaris-generaal

van het

Europees Economisch en Sociaal Comité

P. VENTURINI

¹ Zie het advies over de Mededeling betreffende een gemeenschappelijk beleid inzake illegale immigratie – PB C 149 van 21 juni 2002 (rapporteur: PARIZA CASTAÑOS), en het advies over immigratie, integratie en werkgelegenheid, dat is goedgekeurd tijdens de zitting van 11 december 2003 (rapporteur: PARIZA CASTAÑOS)

⁷ Zie paragraaf 2.4 van het advies in PB C 61 van 14 maart 2003 (rapporteur: PARIZA CASTAÑOS)

Ravensteinstraat 2, B-1000 Brusel. Tel. +32 (0)2 546 90 11 Fax +32 (0)2 513 48 93 Internet http://www.esc.eu.int